See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.

net/publication/351661001

Urban Planning Policies to the Renewal of Riverfront Areas: The Lisbon

Metropolis Case

Article  in  Sustainability · May 2021

DOI: 10.3390/su13105665

CITATIONS READS
2 130

4 authors, including:

Eduardo Medeiros Ana Brandão

ISCTE-Instituto Universitário de Lisboa ISCTE-Instituto Universitário de Lisboa
78 PUBLICATIONS   955 CITATIONS    29 PUBLICATIONS   48 CITATIONS   

SEE PROFILE SEE PROFILE

Sara Lopes
ISCTE-Instituto Universitário de Lisboa
6 PUBLICATIONS   3 CITATIONS   

SEE PROFILE

Some of the authors of this publication are also working on these related projects:

SPLACH - Spatial Planning for Change View project

Legal accessibility 5 View project

All content following this page was uploaded by Eduardo Medeiros on 18 May 2021.

The user has requested enhancement of the downloaded file.

  
   

Article 

Urban Planning Policies to the Renewal of Riverfront Areas: 
The Lisbon Metropolis Case 
Eduardo Medeiros *, Ana Brandão, Paulo Tormenta Pinto and Sara Silva Lopes 

Centre for Socioeconomic and Territorial Studies, Instituto Universitário de Lisboa (ISCTE‐IUL), 
DINÂMIA’CET ‐Iscte, Edifício Sedas Nunes, Avenida das Forças Armadas, Sala 2W4‐d,   
1649‐026 Lisbon, Portugal; ana.luisa.estevao@iscte‐iul.pt (A.B.); Paulo.Tormenta@iscte‐iul.pt (P.T.P.);   
Sara_Alexandra_Lopes@iscte‐iul.pt (S.S.L.) 
*  Correspondence: eduardo.medeiros@iscte‐iul.pt   

Abstract: Urban planning offers various design possibilities to solve fundamental challenges faced 
in  urban  areas.  These  include  the  need  to  physically  renew  old  industrial  and  harbour  riverside 
areas into liveable, inclusive and sustainable living spaces. This paper investigates the way urban 
planning policies have helped to renew the waterfront areas in the Lisbon metropolis in the past 
decades.  For  this  purpose,  the  contribution  of  the  European  Union  (EU)  and  national  urban 
development plans over the past decades are analysed. The results demonstrate an intense renewal 
of the waterfront areas in the Lisbon metropolitan area (LMA), particularly in Lisbon over the past 
three decades into leisure, ecologic and touristic areas, vis‐à‐vis the previous industrial and harbour 
vocation. 

Keywords: urban planning; waterfront areas; Lisbon; urban development; POLIS; integrated   
sustainable urban development strategies 
Citation: Medeiros, E.; Brandão, A.;   
Pinto, P.T.; Lopes, S.S. Urban   
Planning Policies to the Renewal of 
Riverfront Areas: The Lisbon    1. Introduction 
Metropolis Case. Sustainability 2021, 
Simply put, in almost every  way,  planning is  a complex  [1] and  forward‐thinking 
13, 5665. https://doi.org/10.3390/ 
procedure, aiming to anticipate and tackle potential problems, envisioning the future [2]. 
su13105665 
In its generic meaning, planning is a set of interrelated processes [3] and a ubiquitous and 
Academic Editor: Pere Serra  highly  political  activity,  aimed  at  improving  the  quality  of  decision  making,  with  the 
ultimate goal of serving the public interest [4]. To be effective, spatial planning requires 
Received: 19 April 2021  the  integration  of  all  territorial  levels,  as  planning  does  not  occur  in  pure  isolation  [5]. 
Accepted: 11 May 2021  Furthermore,  as  a  collaborative  process,  planning  is  profoundly  preconditioned  by 
Published: 18 May 2021  various  essential  attributes  such  as  the  presence  of  a  multi‐disciplinary  team,  public 
participation, and data collection and analysis, among others [6]. In roughly equal parts, 
Publisher’s Note: MDPI stays  planning is directed to a plethora of targets, including “biodiversity, hazards/disasters, 
neutral with regard to jurisdictional  economic  development,  public  health,  water  supply,  energy,  air  pollution,  climate 
claims in published maps and  change, …” [7] (p. 2, 27–28). 
institutional affiliations. 
The  need for a  high level of city planning goes back  several centuries [4].  Initially 
concerned  with  an  orderly  arrangement  of  public  spaces,  urban  planning  is  now  also 
 
focused on environmental imperatives, not only to create new environmentally friendly 
spaces  [5],  but  also  to  anticipate  potential  environmental  risks  [8]  with  adaptive  and 
Copyright: © 2021 by the authors. 
resilient approaches [3]. Crucially, successful urban planning depends on how well it is 
Licensee MDPI, Basel, Switzerland. 
adjusted to change, as well as on its flexibility and adaptability. Moreover, its success will 
This article is an open access article 
distributed under the terms and 
depend on the prevailing planning culture since the enthusiasm for public planning varies 
conditions of the Creative Commons 
from  place  to  place  [2].  In  addition  to  cultural  contexts,  a  complex  network  of 
Attribution (CC BY) license  socioeconomic,  environmental,  ethical,  and  behavioural  urban  imperatives  affects  the 
(http://creativecommons.org/licenses urban planning dilemma [3]. 
/by/4.0/). 

 
Sustainability 2021, 13, 5665. https://doi.org/10.3390/su13105665  www.mdpi.com/journal/sustainability 
Sustainability 2021, 13, 5665  2  of  21 
 

To be meaningful and feasible, urban planning must meet certain conditions. These 
include the capacity of urban spatial structures to exert some influence on aspects such as 
people’s  behaviour,  the  economy,  well‐being,  and  the  natural  environment.  Secondly, 
these  structures  should also  be  able to be  influenced  by  external  forces.  Thirdly, urban 
planning processes require constant and effective monitoring and evaluation framework 
to  assess  their  main  impacts  and  finally,  urban  planning  requires  a  multidisciplinary 
approach as it touches more than one scientific field [9]. Taking this further, some scholars 
advocate a gender perspective as a crucial element for urban planning [10]. 
The  good  news  is  that,  by  being  an  essential  counterpart  of  urban  development, 
urban planning processes have survived several financial crises, such as the one in 2008, 
which lead to some rethinking from urban planners [11]. It is, however, quite common to 
experience  planning  reforms  every  now  and  then,  in  part  motivated  by  new  political 
orientations or by the revival of political ideologies and orthodoxies [12,13]. In this regard, 
multifaceted critics of a rising neoliberal and growth‐oriented planning paradigm have 
emerged  over  the  past  years  and  have  raised  alternative  responses  in  view  of  more 
transformative urban planning visions [14]. In a different prism, since the mid‐twentieth 
century, certain city planners were faced with an emerging mass tourism phenomenon, 
which required novel urban planning approaches to tackle its effects on dwellers as well 
as on the urban economy [15]. Additionally, noteworthy is the recognition of the inability 
of  urban  planning  to  address  urban  problems  faced  by  many  cities,  such  as  housing, 
inequality,  crime,  and  segregation.  This  calls  for  a  normative  reorientation  of  planning 
theory and practice [16]. 
Ultimately,  “urban  planning  works  to  improve  the  welfare  of  people  and  their 
communities by creating places that are more convenient, equitable, healthful, efficient, 
and attractive for both present and future generations” [17] (p. 19). Suffice it to say that 
urban  planning  has  a  focus  on  space.  In  other  words,  urban  planning  is  marked  by 
physical  planning  processes  [7].  These  include  urban  conservation  or  regeneration 
processes  towards,  for  example,  sustainable  housing  [18],  and  even  the  more  dramatic 
urban  renovation  processes  [19]).  Among  these,  are  the  construction  or  renovation  of 
riverfront  areas [20], as a means to support green mobility  and  ultimately  improve the 
quality of life of city dwellers [21]. 
In its simpler understanding, riverfront planning encompasses policy actions aiming 
at managing the relationship between citizens and areas located close to a riverfront [22]. 
A cursory glance across existing literature on the renewal of riverfronts strengthens the 
argument for its crucial role in supporting sustainable urbanism. In particular, riverfront 
planning can provide increased quality of open urban spaces for pedestrians and cyclists 
[21],  as  well  as  the  organisation  of  events  such  as  concerts  and  festivals  [20].  Indeed, 
recreational  urban  functions,  such  as  public  parks,  sports  facilities,  playgrounds,  are 
commonly  located  near  riverfronts,  thus  attracting  riverfront  greenway  projects  that 
“have been able to also radically alter the character of the cities where they take place” 
[23] (p. 4). Besides the policy goals of reclaiming urban riverfronts for recreational use and 
public access, on certain occasions, urban planning actions have been taken to preserve 
the wildlife and habitats along the river, and also promote economic revitalization [24]. In 
essence,  riverfront  planning  incorporates  an  interplay  of  economic,  social  and 
environmental  aspects  [25]  which  should  incorporate  five  implementation  planning 
principles:  (i)  accessibility;  (ii)  integration;  (iii)  partnership;  (iv)  participation  and  (v) 
construction [26]. 
The methodology of this article, drawing mostly on desk research (drawing on EU, 
national, regional, and urban planning policy documents and other literature, including 
studies  and  articles),  assesses  how  far  urban  planning  policies,  particularly  EU  related 
initiatives,  have  contributed  to  the  renewal  of  riverfront  areas  in  the  LMA,  and  more 
specifically  in  the  city  of  Lisbon,  since  the  early  1990s.  The  comparative  case  study 
methodology is adopted to investigate the experiences of urban planning in the renewal 
of waterfront areas in the LMA. In line with current urban planning literature approaches, 
Sustainability 2021, 13, 5665  3  of  21 
 

the analytical framework accommodates a multitude of theoretical prisms involved in the 
implementation process and the examination of the results of the analysed urban planning 
processes.  These  include,  among  others,  governance,  participatory,  environmental  and 
financial aspects. The empirical analysis is supported by a comparative methodology of 
the  analysed  urban  policies  (e.g.,  URBAN,  POLIS,  POLIS  XXI,  ISSUD).  In  addition, 
previously obtained knowledge on the paperʹs main subject by all authors was used along 
the written sections. 
Following from this introductory note in which the concepts of planning and urban 
planning  were  introduced,  as  well  as  the  methodological  approach,  the  article  is  then 
divided into three main sections and a conclusion. The following section introduces and 
debates  the  main  EU  urban  planning  instruments  which  have  been  implemented  in 
Portugal  since  the  1990s.  The  following  two  sections  are  dedicated  to  a  more  detailed 
analysis of the urban planning experiences in the renewal of waterfront areas, respectively 
in the LMA, and in the city of Lisbon. The two final sections discuss and summarise the 
main research conclusions. 

2. EU Urban Planning Instruments towards a More Sustainable and Inclusive Lisbon 
2.1. The EU Urban Policies in a Nutshell 
Crucial  development  challenges  to  Europe,  such  as  the  need  to  tackle  social 
segregation, poverty, environmental degradation, and improve resource efficiency and a 
green  and  circular  economy,  requires  a  strong  urban  focus,  since  more  than  70%  of 
Europeans dwell in urban areas, which generate two‐thirds of the EU’s GDP [27]. More 
importantly, however, are the advantages of an interconnected system of urban networks 
for the territorial development process in Europe, such as integrative geographic action 
platforms for new opportunities and creative solutions [28]. This is particularly important 
in Europe, due to its unique polycentric urban structure [29]. For some, however, the EU 
lacks a solid urban narrative [30]. Conversely, others purport a different perspective in 
which the urban question in the EU has attracted fundamental policy attention over past 
decades  [31,32].  What  is  undeniable,  however,  is  the  constant  EU  support  for  urban 
development initiatives since the early 1990s, with a few highs and lows along the way 
[33]. One of the highlights being the publication of the Leipzig Charter, supporting the 
integrated urban development rationale [34]. This chart was recently updated as the New 
Leipzig Charter draft, reaffirming support for urban transformation through integrated 
urban development, with a place‐based, multi‐level and participatory approach [35]. 
Despite the relatively recent revival of the EU’s growing interest in supporting urban 
development policies [36], animated by the launching of the Urban Agenda for the EU 
(May  2016)  [37],  the  EU  competencies  in  urban  policies  is  limited.  In  fact,  “there  is  no 
formal  Council  formation  dedicated  to  urban  policy  and  the  engagement  of  different 
Member States has varied over time, the impact of the intergovernmental cooperation on 
EU  and  national  policies  have  also  been  varied”  [27]  (p.  6).  Even  so,  the  European 
Commission (EC) has been supporting several policy initiatives aimed at financing urban 
development processes for some time. An eloquent example is the URBAN Community 
Initiative (1994–1999 + 2000–2007) [38], targeting neighbourhoods in extreme deprivation, 
with an integrated approach [39]. 
More recently, under the EU Cohesion Policy 2014–2020 period, the EC provided new 
momentum for supporting urban development, as it allocated approximately 10 billion 
euros  from  the  ERDF  to  Integrated  Strategies  for  Sustainable  Urban  Development—
ISSUD,  distributed  among  750  European  cities  [40–42].  This  integrated  approach 
represents an opportunity to better encompass urban functional areas in managing urban 
development  processes  [43],  and  to  ensure  scale  and  focus  [44].  More  importantly, 
however, around half of the European Regional Development Fund (ERDF) is expected 
to be used in urban areas via the EU Cohesion Policy (2014–2020) mainstream operational 
programmes  [45].  These  urban  targeted  investments  are  complemented  by  other 
Sustainability 2021, 13, 5665  4  of  21 
 

investments associated with an increasing number of EU sectoral policies [27]. Alongside, 
the  EC  has  supported  the  previously  mentioned  Urban  Agenda  for  the  EU  [46] 
establishing  a  novel  multidimensional  and  multilevel  cooperation  platform  for  urban 
policy  stakeholders  [31],  supported  by  the  three  pillars  of  EU  policy‐making:  (i)  better 
regulation;  (ii)  better  funding  and  (iii)  better  knowledge  [47].  From  a  territorial 
perspective,  this  agenda  favours  an  integrated  European  urban  policy  [29].  A  similar 
vision  has  made  a  mark  on  the  EU  URBACT  programme  that  has,  for  over  15  years, 
supported the sustainable integrated urban development rationale in cities across Europe 
in  four  main  policy  domains:  (i)  environment;  (ii)  governance;  (iii)  economy  and  (iv) 
inclusion [48]. 

2.2. The EU Urban Policies in the Lisbon Metropolitan Area 
Portugal  has  been  a  formal  member  of  the  EU  since  1986,  benefiting  from  the  EU 
Cohesion  Policy  funding  since  its  first  programming  phase  (1989–1993)  and  accessing 
other  EU  programmes  aimed  at  territorial  and  urban  development.  In  the  LMA,  this 
funding  and  initiatives  have  been  used  to  support  urban  and  environmental 
requalification  operations,  particularly  on  waterfront  areas,  as  well  as  interventions  in 
deprived areas (with some rehousing initiatives). 
In  the  1990s,  Portugal  accessed  funding  from  17  Community  Initiatives  (CI), 
including  the  URBAN  CI,  which  targeted  neighbourhoods  in  extreme  socioeconomic 
deprivation in both the Lisbon and Porto Metropolitan Areas [40]. By joining the URBAN 
I (1994–1999) and II (2000–2006) rounds in the LMA, six deprived neighbourhoods were 
targeted,  two  of  which  were  located  within  the  Lisbon  municipality  (Table  1).  For  all 
political intents, existing evaluation reports concluded that, in overall terms, the URBAN 
CI  contributed  positively  to  socioeconomic  integration,  urban  regeneration,  urban 
greening, social qualification and the adoption of a previously absent integrated approach 
to urban development processes [49–51]. Not uncommon in similar EU programmes, the 
URBAN  CI  did  not,  however,  solve  all  major  socioeconomic  problems  affecting  the 
targeted neighbourhoods [52]. 

Table 1. URBAN Community Initiatives (CI) Programmes in Lisbon Metropolitan Area. 

URBAN  Total Investment 
Neighbourhood 
Programme  (1000 Euros) 
I  Lisbon—Casal Ventoso    13,530 
I  Amadora—Damaia de Baixo  3515 
I  Oeiras—Outurela/Portela  19,165 
I  Loures—Odivelas  5500 
II  Lisbon—Vale de Alcântara  10,254 
II  Amadora—Damaia/Buraca  5089 
Source: Authors’ compilation. 

While  the  second  URBAN  CI  was  already  underway,  the  POLIS  programme  was 
formally initiated in May 2000, with the main goal of supporting urban requalification to 
improve the urban environment in Portuguese cities [32]. Following a similar integrated 
policy  approach  as  used  in  the  URBAN  programme,  the  POLIS  programme  was  also 
implemented  in  two  distinct  phases  and  resulted  in  40  interventions  in  39  Portuguese 
cities  [40],  with  an  overall  budget  of  €1.173  M  [53].  Strictly  speaking,  the  POLIS 
programme  was  vastly  used  to  support  an  environmentally  (greening)  friendly  urban 
planning approach, following the trends of EU policy rationale [54]. 
In turn, the subsequent POLIS XXI programme set a more coherent policy for cities 
[55] taking advantage of the funding from the 2007–2013 Cohesion Policy programming 
period. The programme embodied an intra‐urban and city‐region networking approach, 
promoting local and inter‐municipal partnerships for the development of local strategies 
Sustainability 2021, 13, 5665  5  of  21 
 

and action plans, involving different actors and agents. There were no shortages of POLIS 
interventions in the LMA. Indeed, the first programme targeted urban areas in the Sintra 
(including the Cacém urban area), Almada (Costa da Caparica), Setúbal, Moita, Barreiro 
and  Vila  Franca  de  Xira  municipalities.  Unlike  the  URBAN  programme,  however,  the 
environmental  character  of  the  POLIS  programme  initiated  urban  greening  renovation 
actions, including several waterside areas. In broad numbers, this programme contributed 
to: (i) requalifying 1,851,630 m2 of public spaces; (ii) creating and improving 5,934,662 m2 
of green areas; (iii) creating 135,923 m of new walking paths; (iv) building bike lanes over 
an extension of 103,130 m; (v) requalifying 73,720 m of riverside areas; (vi) requalifying 
15,850 m of seafront area; (vii) building new traffic conditioning areas totalling 150,170 
m2; and (viii) building 23,052 new parking spaces [56]. 
As for the POLIS XXI programme within the LMA, several redevelopment actions 
along  the  waterfront  were  financed  through  thematic  line  targeting  areas  of  urban 
excellence  (historic  centres,  riverfronts  and  seafronts,  etc.),  while  two  critical  urban 
neighbourhoods (Cova da Moura—Amadora municipality and Vale da Amoreira—Moita 
municipality) received the large bulk of the total POLIS XXI investment, included in the 
“Iniciativa Bairros Críticos” [40]. 
The most recent (2014–2020) EU urban development programmes (ISSUD mentioned 
above),  targeted  103  Portuguese  municipalities,  including  all  of  the  18  Lisbon 
metropolitan  municipalities.  Seeking  to  encourage  an  integrated  governance  approach, 
coupled with the goal of strengthening capacities and collaboration among stakeholders 
at different territorial levels, the ISSUDs re‐established the URBAN and POLIS goals of 
urban  rehabilitation  and  the  regeneration  of  disadvantaged  urban  areas  in  Portugal. 
Alongside,  they  reinforced  monitoring/evaluation  and  a  place‐based  urban  policy 
implementation framework in all selected municipalities [41]. 

2.3. The EU Lisbon ISSUD 
With regards to the Lisbon ISSUD (or PEDU—Plano Estratégico de Desenvolvimento 
Urbano—in  Portuguese),  its  proposed  strategy  reflects  previous  urban  planning 
instruments used in Lisbon which defined four main strategic priorities: (i) affirm Lisbon 
in global and national networks; (ii) regenerate the consolidated city; (iii) promote urban 
qualification; and (iv) stimulate participation and improve the governance model. These 
priorities  translate  into  a  wider  vision  to  attract  more  people,  making  the  city  more 
attractive with improved quality of life, improving efficiency from an energy standpoint, 
and  providing  more  protection  against seismic  risks.  In  this  context,  the  Lisbon  ISSUD 
strategy is supported by three main intervention axes [57]: 
1. Attract more inhabitants: more accessible housing; parking for residents; a healthy 
urban environment and quality public facilities; 
2. Capture more companies and jobs: promotion of business incubators and start‐ups; 
support for spontaneous initiatives to reuse abandoned/vacant spaces; 
3. Better  city:  boost  urban  rehabilitation;  qualify  public  spaces  in  conjunction  with 
mobility and urban regeneration; returning the riverfront to citizens; and promote 
sustainable mobility. 
As  with  all  the  other  Portuguese  ISSUDs,  the  one  for  Lisbon  included  an  Urban 
Regeneration  Action  Plan  (PARU—Plano  de  Ação  de  Regeneração  Urbana—in 
Portuguese) and  an  Integrated Action Plan for  Disadvantaged  Communities (PAICD—
Plano  de  Acção  Integrado  para  Comunidades  Desfavorecidas—in  Portuguese).  The 
former  (PARU),  defined  an  intervention  area  corresponding  to  the  central  part  of  the 
Urban  Rehabilitation  Area  (ARU)  for  Lisbon,  delimited  within  the  framework  for  the 
Lisbon Urban Rehabilitation Strategy (2011–2024), approved by the Municipal Assembly 
on 20 March 2012, through Resolution No. 11/AML/2012. The delimitations for this ARU 
were  recently  changed and  published  in  the  Official Gazette (Diário da  República) No. 
148, of 31 July 2015, second series (Figure 1). 
Sustainability 2021, 13, 5665  6  of  21 
 

Figure 1. Lisbon PARU (Plano de Ação de Regeneração Urbana) intervention area within the 
Lisbon municipality. Source: [58]. 

The latter (PAICD), identified priority neighbourhoods and intervention areas within 
the  city  of  Lisbon.  Three  intervention  areas  in  three  parishes  within  the  city  of  Lisbon 
(Santa Clara, Marvila, and Santa Maria Maior) were selected for the PAICD (Figure 2). 

 
Figure 2. Lisbon PAICD (Plano de Acção Integrado para Comunidades Desfavorecidas) territorial 
pockets of intervention (Bolsas Territoriais de Intervenção in Portuguese) within the Lisbon 
municipality. Source: [59]. 

3. The Experiences of Urban Planning in the Renewal of Waterfront Areas in the   
Lisbon Metropolitan Area 
The  regeneration  process  of  the  riverfront  area  in  the  Lisbon  metropolis  must  be 
considered  within  the  overall  post‐industrial  transformation,  broadly  addressed  in  the 
literature.  The  changes  in  sea  routes,  the  evolution  of  logistic  technologies,  and 
competition from aerial and road mobility forced a process of renovation upon harbour 
Sustainability 2021, 13, 5665  7  of  21 
 

areas  and  their  activities,  freeing  up  zones  and  building  stocks  for  new  uses  and  new 
configurations [60]. The process began in the late 1950s in the United States, triggering a 
series of operations that, later on from the 1980s onwards, were extended to Europe, Asia 
and Latin America [61]. New interventions privileged the introduction of leisure spaces, 
culture and tourism, taking advantage of the water proximity as an important aesthetic 
and  recreational  feature  [62–64].  Despite  some  common  characteristics  [65]—the 
importance of public space, the development of large‐scale project‐oriented operations, 
the strengthening of infrastructures (especially for mobility), strong image, etc.—different 
outcomes, processes and results are to be found [66]. 
The first example  to  fully  embody this waterfront renovation spirit was the urban 
development project for the 1998 World Exposition in Lisbon (EXPO’98). The operation 
took place on the eastern riverside area, with the objective of revamping a 350 hectares 
industrial site into a multifunctional urban area, combining the exhibition venue with new 
post‐event uses aiming to create a new urban centrality. 
The exceptional nature of the operation called for extraordinary measures, with new 
planning  instruments  and  urban  management  procedures.  A  master  plan—Plano  de 
Urbanização  da  Zona  de  Intervenção  da  Expo  98—defined  the  limits  and  areas  of 
intervention  to  be  developed  with  detailed  specifications,  according  to  which 
infrastructures, public spaces and buildings were developed. While only one of the plans 
corresponded  to  the  exhibition  site,  and  the  others  structured  the  surrounding  urban 
areas,  they  all  considered  the  feasibility  of  contemplating  both  the  exhibition  and  its 
adaptation  to  the  post‐EXPO’98  period.  To  coordinate  the  entire  intervention  a  public 
company was created, the Parque Expo SA, concentrating powers and competencies from 
central  and  local  authorities  within  the  operation  area.  Despite  major  investments  in 
infrastructures and important environmental requalification work in the area, the design 
of  the  public  space  was  the  main  element  of  the  new  urbanity  with  new  typologies, 
establishing standards for urban design quality and waterfront renovation. Overall, the 
urban development project was considered by the government a success to be cherished 
and disseminated all over the country. Yet, some criticism arose for its inability to connect 
to the surrounding areas, the lack of diversity in the residential offer or the predominance 
of the financial interests of the private sector [67].   
Within  the  LMA,  the  EXPO’98  example  spurred  several  state  and  municipal 
initiatives  for  the  renovation  of  waterfront  areas,  either  alongside  central  and  historic 
areas, or prompting the conversion of larger brownfield or natural devaluated spaces. The 
majority  of  these  were  financed  mainly  by  EU  funding  and  integrated  into  different 
programmes and policies. 
In  Almada,  the  Urban  Renovation  Programme  (PRU  Programa  de  Reabilitação 
Urbana) running from 1996 to 2000 an initiative similar to the URBAN actions financed 
by  the  European  Economic  Area  Financial  Mechanism  (EEA  Grants),  prompted  the 
integrated renovation of the historic center, bringing together economic and social actions 
with the physical renovation of the built environment. Along the riverfront, public and 
green spaces were created or redesigned. 
However, it was the POLIS program (2000–2006) that financed significant waterfront 
renovation  initiatives  in  several  LMA  municipalities.  The  program  included  different 
types of operations: 
 major  integrated  operations  managed  by  urban  management  firms—Costa  da 
Caparica (Almada), Cacém (Sintra) and Setúbal; 
 integrated operations managed by the municipalities—Vila Franca de Xira; 
 local  scale  urban  regeneration  operations  led  by  the  municipalities—Barreiro  and 
Moita. 
The  majority  of  the  integrated  operations  include  larger  areas  and  more  complex 
transformations and followed strategic and action plans prepared by a state company and 
local authorities. The plan stated the main goals of the operation: the urban plans to be 
Sustainability 2021, 13, 5665  8  of  21 
 

prepared, the projects and actions to be pursued, and the financial and scheduling scheme. 
For  the  execution  and  management  of  the  plan,  urban  management  firms,  known  as 
Sociedades Polis, were created combining participations from local government and the 
state  (60%  and  40%  respectively).  As  for  the  integrated  operations,  they  also  included 
strategic and action plans, but the lower complexity of the operation was managed with 
a contract between the state and the municipality. Finally, local‐scale operations were no 
different from ordinary city‐led renovations which benefited from the program financing. 
Set in different urban contexts, each operation had specific urban and environmental 
requalification  goals,  although  shared  characteristics  may  be  found  [68].  While  major 
operations  included  the  seaside  and  urban  requalification  of  a  coastal  town  (Costa  da 
Caparica), urban restructuring and the environmental recovery of a dense suburban area 
(Cacém), the requalification of a historic core and the redesign of green areas (Setúbal), 
smaller operations were also carried out including waterfront promenades (Vila Franca 
de Xira), parks (Barreiro) and the redesign of public spaces (Moita). Creating connections 
to  watercourses  and  green  spaces,  embodying  a  city‐nature  connection  and  the 
investment in public spaces and facilities (instead of new developments) are common to 
all cities. 
The succeeding POLIS XXI (2007–2013) programme had an even greater impact on 
the transformation of waterfront areas in the LMA. This was due to a greater interest by 
municipalities to invest in these areas, but it was also connected to the definition of the 
policy and the financing mechanism, which within the scope of the Partnerships for Urban 
Regeneration included a specific entry for riverfronts and seafronts. Operations include 
the  establishment  of a local  partnership and the  definition  of an  action  plan (including 
physical, environmental, economic and social dimensions) supported through a protocol 
with local, sectoral public and private actors. The selection of proposals was made through 
a public tender. In the LMA, ten municipalities successfully submitted 13 operations to 
this programme (Vila Franca de Xira, Lisboa, Alcochete, Montijo, Moita, Barreiro, Seixal, 
Almada, Sesimbra and Setúbal). These funded operations further encouraged the urban 
regeneration  of  riverside  areas  [69],  investing  in  the  improvement  of  the  built 
environment in historic centres, the redesign of public spaces (new walkways alongside 
the  water,  larger  pedestrian  areas)  with  the  inclusion  of  soft  mobility  features,  urban 
greening actions but also the environmental recovery of natural habitats. 
Overall, these operations and investments show the value and potential of waterfront 
areas for new uses, leveraging several brownfield redevelopment initiatives around the 
Tagus estuary. In 2008, an ambitious and large‐scale operation was presented for three 
brownfield areas in the Tagus south bay (Quimiparque in Barreiro, Siderurgia Nacional 
in  Seixal  and  Margueira  in  Almada).  The  Arco  Ribeirinho  Sul  strategic  plan  was 
developed based on new major infrastructures: a rail and road crossing over the Tagus, 
the  high‐speed  rail  link  and  the  Lisbon  airport.  Aimed  at  the  urban  development  and 
economic dynamization of the metropolitan area, several urban planning schemes were 
developed forwarding a mix of uses—housing, commerce, services, equipment, and clean 
industries [70]. However, due to the effects of the financial and economic crisis, the major 
infrastructures were suspended changing the viability of these developments, forcing the 
revision of these initiatives. 
Finally, the LMA ISSUD’s were developed through the Urban Development Strategic 
Plans  (or  PEDU—Plano  Estratégico  de  Desenvolvimento  Urbano—in  Portuguese)  in 
which  each  municipality  frame  the  urban  regeneration  and  the  strategies  for  the 
improvement of deprived urban areas, also entailing the basis for the application for EU 
funds under the Portugal 2020 Programme. The PEDU includes the Urban Regeneration 
Action  Plan  (PARU—Plano  de  Ação  de  Regeneração  Urbana—in  Portuguese),  the 
Integrated  Action  Plan  for  Disadvantaged  Communities  (PAICD—Plano  de  Acção 
Integrado para Comunidades Desfavorecidas—in Portuguese) and the Sustainable Urban 
Mobility  Action  Plan  (PAMUS—Plano  de  Ação  de  Mobilidade  Urbana  Sustentável—in 
Portuguese) (Table 2 and Figure 3). 
Sustainability 2021, 13, 5665  9  of  21 
 

Each PARU identifies areas, previously delimited as ARU’s (or parts of it), where an 
integrated  upgrade  to  the  quality  of  the  urban  environment  is  intended,  and  specifies 
actions for that improvement. Once an important part of the urban nucleus of the LMA in 
the proximity of the riverfront, several PARU’s foresee actions for these areas. Aligned 
with  the  urban  regeneration  and  sustainable  development  targets,  initiatives  provide 
support for the renovation of buildings, local facilities, improvement to the proximity of 
public space and the promotion of sustainable mobility. 
As for the PAICD, it identifies disadvantaged neighbourhoods or local communities 
specifying  responses  within  the  physical,  economic,  and  social  dimensions.  As  the 
location of these areas in proximity to the waterfront is not so common (especially with 
regard  to  public  housing  estates,  normally  situated  in  peripheral  areas),  fewer 
municipalities can be identified. In these cases, they include the improvement of the built 
environment,  buildings renovation and  local facilities  in addition to  other initiatives of 
social nature. 

Table 2. EU urban policies and urban planning initiatives in Lisbon Metropolitan Area. 

Programme  Municipality  Operation 

PRU  Almada  Nova Almada Velha (01) 
Almada  Polis da Costa da Caparica (02) 
Sintra  Polis do Cacém (03) 
Setúbal  Polis de Setúbal (04) 
POLIS 
Vila Franca de Xira  Polis Vila Franca de Xira (05) 
Barreiro  Polis Barreiro (06) 
Moita  Polis Moita (07) 
Requalificação da Frente Ribeirinha da Cidade 
de Vila Franca de Xira (08) 
Vila Franca de Xira 
Requalificação da Frente Ribeirinha da Zona Sul 
do Concelho (09) 
Operação Integrada Ribeira das Naus/Terreiro 
Lisboa 
do Paço (10) 
Revitalização de Almada Velha—Ginjal: 
Almada 
Cultura Lazer Turismo (11) 
Acção integrada da Regeneração e Valorização 
da Frente Ribeirinha Seixal‐Arrentela (12) 
Seixal 
Regeneração Urbana—Valorização da Frente 
Ribeirinha de Amora (13) 
REPARA—Regeneração Programada da Área 
POLIS XXI  Barreiro 
Ribeirinha de Alburrica (14)   
Operação de Valorização Integrada da Zona 
Moita  Ribeirinha: Da Caldeira da Moita à Praia do 
Rosário (15) 
Requalificação e Dinamização da Frente 
Montijo 
Ribeirinha do Montijo (16) 
Acção integrada de Regeneração Urbana—
Alcochete  Valorização da Frente Ribeirinha de Alcochete” 
(17) 
Programa de Regeneração Urbana do Centro 
Histórico de Setúbal (18) 
Setúbal 
Programa Integrado de Valorização da Zona 
Ribeirinha de Setúbal (19) 
Sustainability 2021, 13, 5665  10  of  21 
 

Programa Integrado de Valorização da Frente 
Sesimbra 
Marítima de Sesimbra (20) 
PARU (21) 
Alcochete 
PAICD (22) 
PAICD (23) 
Almada 
PARU (24) 
PARU (25) 
Barreiro 
PAICD (26) 
Cascais  PARU (27) 
Lisboa  PARU (28) 
Loures  PARU (29) 
Mafra  PARU (30) 
ISSUD 
PAICD (31) 
Moita 
PARU (32) 
PARU (33) 
Montijo 
PAICD (34) 
PARU (35) 
Seixal 
PAICD (36) 
Oeiras  PARU (37) 
Sesimbra  PARU (38) 
Setúbal  PAICD (39) 
Vila Franca de Xira  PARU (40) 
Source: Authors’ compilation. 
Sustainability 2021, 13, 5665  11  of  21 
 

 
Figure  3. Urban  planning  programs  in  the  renewal  of  waterfront  areas  in  Lisbon  Metropolitan Area.  Source:  Authors. 
Note: the numbers on the figure represent specific waterfront renewal programs, which are identified in Table 2. 

4. The Renewal of Waterfront Areas in Lisbon 
Investments made in the last decades in urban regeneration have brought important 
changes  to  Lisbon’s  waterfront  spaces  and  improvement  to  the  built  environment, 
enhancing the city’s image and  competitiveness. These transformations are  common to 
many other urban areas, as is evident in a growing body of literature, supported by city 
strategies  for  improving  the  attractiveness  of  cities:  organization  of  mega‐events,  the 
redevelopment of large brownfields, the development of new cultural and sports venues, 
the construction of new infrastructures, with favourable consequences in the growth of 
the real estate and tourism sectors and the strengthening of urban entrepreneurial culture. 
In the case of Lisbon, the 1990s were the turning point in these policies prompting 
discussions on the reconversion of harbour sites also connected to the development of a 
set  of  new  planning  instruments.  A  first  example  is  the  1988  competition  for  the 
renovation of the Lisbon riverfront organized by the Portuguese Architects Association. 
Soon after, the Strategic Plan (1992) and the Municipal Master Plan (PDM, Plano Director 
Municipal—in Portuguese) (1994) presented the riverfront as a fundamental urban area 
Sustainability 2021, 13, 5665  12  of  21 
 

for planning and structuring, identifying the need to reinforce city–port connections [67]. 
Together with these plans, regeneration and place‐branding efforts were reinforced with 
the hosting of major events, Lisbon 1994, European Capital of Culture, EXPO’98, and later 
the 2004 UEFA European Championship. 
As  stated,  the  EXPO’98  flagship  project  set  the  example  for  the  transformation  of 
Lisbon’s waterfront, particularly regarding the new public and green spaces close to the 
river and the mixed‐use urban development. However, expanding this urban design to 
the whole of the 20 km of the city’s waterfront, breaking down infrastructural barriers and 
transforming  strictly  harbour  areas  into  spaces  with  a  greater  diversity  of  uses  took 
several  years  to  be  developed.  The  inexistence  of  specific  and  detailed  planning 
instruments,  the  jurisdiction  of  the  Lisbon  Port  Authority  and  the  lack  of  agreement 
between the different actors on the vision for the development of these spaces, were part 
of the problem. 
These institutional and practical constraints are overcome with the development of 
the 2008 General Plan for the Lisbon Riverfront (PGIFR—Plano Geral de Intervenções da 
Frente Ribeirinha de Lisboa—in Portuguese), a comprehensive plan entailing the entire 
riverfront of the city and the urban fabric in the vicinity. The document [71] reflects the 
agreement and protocol between the Lisbon City Council and the Lisbon Port Authority 
for  the  management  of  the  city’s  riverfront,  marking  areas  reserved  for  port  activities 
(under  port  jurisdiction)  and  other  areas  for  reconversion  into  mixed‐use  and  public 
enjoyment (transferred to municipal responsibility) while signalling on‐going and future 
urban  development  projects.  Although  not  legally  binding,  the  plan  strengths  the 
valorisation of the environmental, cultural heritage and the landscape along the riverfront 
as one of the strategic projects for the municipality [72] (Figure 4). 

 
Figure  4. General  Plan  for the  Lisbon  Riverfront  (PGIFRL). Areas  under municipal management  and  port  jurisdiction. 
Source: Adapted from [71]. 

For  each  of  the  main  riverfront  areas,  the  plan  identifies  the  problems  to  be 
addressed; the goals of the transformation and the specific proposals or intentions to be 
Sustainability 2021, 13, 5665  13  of  21 
 

elaborated; specifically detailed urban plans and schemes; projects for urban design and 
public space and large public facilities and private developments. 
Regarding the urban planning instruments, several master plans and detailed plans 
cover  the  important  areas  of  the  river–city  interface.  While  in  most  of  the  historic  and 
central areas, the plans focus on heritage conservation and urban regeneration, in other 
areas, they foster urban restructuring and small‐scale redevelopment or even large‐scale 
development of former industrial areas. 
Municipal  action  was  particularly  strong  and  sustained  with  regard  to  the 
investment  and  requalification  of  public  spaces,  starting  with  the  historical  centre  and 
then spreading to other areas of the city. Most of the projects aim to reduce car movement 
and  increase  spaces  for  pedestrians  and  bicycles,  as  well  as  green  spaces  and  urban 
greenery, and improve commercial and leisure activities or their integration with green 
mobility structures. 
This  includes  the  riverfront  projects  funded  by  the  POLIS  XXI  program  and  the 
ISSUD strategy for Lisbon. In the first case, the Integrated Operation between Ribeira das 
Naus and Terreiro do Paço (Figure 5a) was part of the central and monumental riverside 
area  renovation,  aiming  to  introduce  new  uses  and activities  and  reconnecting  the  city 
physically, functionally and visually with the river. The public space project, from PROAP 
and Global landscape architects, designs a green space and waterfront with a gentle slope 
towards the river, creating rest and leisure points in the proximity of Lisbon’s main square 
Terreiro do Paço. The memory of the place (a former shipyard) is invocated through the 
exhibit  and  integration  of  archaeological  structures.  In  the  second,  the  Public  Space 
Regeneration  Operation—Cais  Sodré  |  Corpo  Santo  (Figure  5b)  extends  the  prior 
redesigned area to one of the most important transportation hubs in the city (Cais Sodré). 
In line with the regeneration strategy, the project from Bruno Soares Architects, redesigns 
vehicular circulation to provide more comfortable pedestrian movement and connections 
to public transport and soft mobility modes, while providing new riverfront spaces and 
green areas for social enjoyment and rest. 

   
(a)  (b) 
Figure 5. Ribeira das Naus waterfront promenade (a) and Cais do Sodré public space (b). Image credits: Authors. 

The changes are not limited to the urban structures and the public space of the city, 
several new buildings, works of considerable size, have been changing the city’s riverfront 
structure,  uses  and  image.  For  instance,  the  investments  in  transport  and  mobility 
infrastructures  (intermodal  stations,  underground  stations,  elevators)  improved 
movements  in  the  city  and  even  in  the  LMA  and  facilitated  pedestrian  and  cycling 
enjoyment  of  this  area;  while  cultural  buildings,  mostly  new  museums  added  to  the 
existent facilities in increasing leisure and tourism uses. Corporate buildings and other 
privately owned facilities—a research centre and a hospital—showcase that private actors 
also  value  the  riverfront  location.  Driven  by  this  valorisation,  together  with  other 
investment and urban renewal policies [73], the existing building stock is also subject to 
Sustainability 2021, 13, 5665  14  of  21 
 

change, although in a more piecemeal renovation approach, with increasing commercial, 
housing (high income and luxury, short‐term rentals) and touristic uses. Finally, a number 
of large‐scale urban developments are set to take place, converting disused industrial and 
port areas and other urban voids: private operations target high segment housing areas 
while public‐led initiatives focus on mixed‐use areas or environmental requalification. 
The  combination  of  these  investments—public  and  private—reveals  that  the 
waterfront has become a more dynamic and highly visible territory in the city of Lisbon, 
combining  areas  dedicated  to  tourism,  recreational  and  leisure  activities,  others 
undergoing a strong change of use, while maintaining port activities (Figure 6). Many of 
these buildings were designed by renowned Portuguese and international architects (e.g., 
Charles Correa, Paulo Mendes da Rocha, Amanda Levete, Renzo Piano, Aires Mateus or 
Carrilho da Graça) signalling  its distinctiveness.  Therefore, the  role of architecture was 
decisive in this transformation, exploring new shapes and typologies, with a renovated 
sense of monumentality and iconographic status, often with recognizable authorship. This 
attractiveness and its connections to different public policies on regeneration and place‐
branding, and to private agent actions should be further taken into account, regarding the 
positive  and  negative  effects  on  the  city’s  (and  metropolitan  area)  sustainable 
development and social cohesion. 
Sustainability 2021, 13, 5665  15  of  21 
 

 
Figure 6. The renewal of waterfront areas in Lisbon. Source: Authors. 

5. Discussion 
Our survey of the waterfront urban planning process and urban change of the city of 
Lisbon and its associated Metropolitan Area led us to understand the profound functional 
transformations of these areas and their linkage to different scopes of planning policies 
and  urban  design  practices.  While  most  initiatives  can  be  viewed  as  successful  urban 
regeneration  processes,  they  also  showcase  the  inherent  complexities  and  conflicts  of 
Sustainability 2021, 13, 5665  16  of  21 
 

planning and executing highly contested urban areas [74] such as these. Therefore, in this 
section, we discuss how the Lisbon case embodies different topics, challenges and main 
trends debated over the last decades on waterfronts redevelopments. 
The EXPO’98 case is representative of the late 20th century urban policies [75], taking 
the  organization  a  major  international  event  to  launch  a  large  flagship  development 
project  [76]  with  an  urban  entrepreneurialism  culture  [77],  redesigning  the  urban 
waterfront with a high‐quality built environment with new economic, social, aesthetic and 
symbolic  values.  The  multifunctional  area  became  a  new  centrality,  mainly  at  the 
metropolitan level, mostly due to the well‐designed and qualified public spaces and urban 
facilities [78], attracting a population far beyond that neighbourhood. 
Nevertheless,  this  urban  regeneration  process  also  had  disadvantages.  At  the 
residential level, it has become a homogeneously middle‐ and upper‐class income area, 
benefiting from a scenario of quality and exclusivity and the lack of social and physical 
connection  to  the  surrounding  urban  fabric.  Although  the  neighbourhood  does  not 
correspond to a gated community (nor to privatized public spaces), Gato [79] identifies a 
process  of  social  selectivity  in  line  with  other  examples  of  appropriation  of  renewed 
waterfronts  by  groups with  higher economic power  [80].  Another  unattained goal  was 
the incapacity of the operation to promote the regeneration of the Eastern area of Lisbon 
(on  the  riverfront  and  to  the  segregated  social  housing  areas),  as  intended  [81].  Like  a 
typical flash‐ship project, the EXPO’98 operation concentrated much of the resources and 
opportunities that could have been distributed to other areas. 
Regardless of these more negative appreciations, the tangible and intangible legacy 
of  the  EXPO’98  operation  is  considered  as  generally  positive,  namely  regarding  the 
innovations and diffusion of a culture based on the quality of the built environment. In 
fact,  many  features  and  planning  and  design  procedures  were  considered  to  be 
exemplary,  setting  a  standard  to  many  operations  in  the  Lisbon  area  and  all‐around 
Portugal [68]. In particular, the successful waterfront public spaces of this area were set as 
role  models, leveraging the process of  rehabilitation of  open  spaces in the  riverfront of 
Lisbon. 
The  following  decades  Lisbon  waterfront  change—in  its  political,  aesthetic  and 
economical issues—is somehow linked to this initiative to gain prestige and relocate the 
city  on  the  map  of  competitive  globalization,  in  what  Moulaert,  Rodríguez  and 
Swyngedouw [75] describe as global‐local restructuring processes and it is part of a wider 
set of urban planning and investment policies, with effects on tourism flows, economic 
activities and the real estate market. 
While the physical transformation required the progressive deactivation of port areas 
(some already with no activities) and its allocation to new uses, it also entailed negotiation 
on land ownership, future visions and interests by the different agents of the area, mainly 
public (central and local government, port authorities), showing the complex set of power 
relations  between  stakeholders  [82].  Several  authors  signal  the  change  of  perspective 
between the waterfront as a traditional space of work versus a new space for leisure and 
consumption, perceived as “new lifestyle centers” [83]. In this view, the presence of water 
is mostly valued by its scenic quality [84] and aestheticized alongside iconic buildings or 
redesigned  open  spaces  while  the  riverfront  becomes  a  central  element  of  the  urban 
landscape. 
Albeit the commodification of the Lisbon waterfront is a part of the contemporary 
debate  [85],  the  ongoing  transformation  combines  public  access  and  enjoyment  to 
qualified  riverside  areas,  star‐architect  projects  as  symbols  of  this  new  image  [86], 
redevelopment projects and undefined areas. The balance between the mix of uses, and 
the public for these uses, needs to be clearly defined [87], as well as who benefits from 
these transformations, private or public interests [83] and who gets to participate in the 
planning and design process [88]. 
As for the process of waterfront redevelopment in the LMA, despite the connections 
to the main city, it presents particular challenges from the ones debated above. On one 
Sustainability 2021, 13, 5665  17  of  21 
 

hand,  the  legacy  of  the  EXPO’98  operation  and  other  success  stories  of  waterfronts 
regeneration  processes  [89],  fosters  different  municipalities  to  engage  in  the 
transformation of these areas. However, in these cases, mainly through local scale, public 
space and facilities projects, targeting urban and environmental regeneration of waterside 
areas more or less in proximity to urbanized areas. Therefore, most of these actions do not 
correspond to the typical large‐scale urban development, nor directly engage real‐estate 
and  built  environment  upscale.  On  the  contrary,  the  large  brownfields  redevelopment 
operations launched, were not able to guarantee the means and resources for the pursuit 
of those planning schemes. 
On the other hand, many of these new spaces are linked to leisure, recreation, culture, 
and some commercial activities (mostly restaurants); in recent years, tourism has gained 
relevance, also as a spill‐over phenomenon from Lisbon’s touristic boom. Despite being 
highly used areas by local populations, the projects have not created conditions for more 
diversified  activities,  nor  engage  with  more  productive  uses  [90].  Yet,  despite  the 
predominance of this  kind of activities as well as types  of  spaces—promenades, parks, 
cycle  and  footpaths—the  universal  image  of  the  waterfront,  commonly  reproduced  in 
many  cases  [91],  is  fairly  balanced  out  with  local  identity  features  and  mostly  natural 
assets. 
From a social justice perspective, these redesigned waterfronts present opportunities 
to  assure  wide  access  to  quality  public  spaces  and  enjoy  natural  amenities,  taming 
inequalities  created  by  poorly  planned  urban  development  and  highly  industrialized 
areas [92]. As this balance between the ecological role of urban waterfronts and its human 
activities is becoming more evident by the climate change debate, Pinto and Kondolf [87] 
stress  the  importance  to  improve  the  ecological  functions  of  these  areas  by  combining 
desirable  urban  activities  and  infrastructure,  with  watercourses  preservation  or 
restoration actions. 
Overall, the Lisbon city and metropolitan area’s waterfront urban change showcases 
that  nor  the  processes  of  transformation  and  redevelopment  are  the  same  within  the 
different  areas,  nor  the  outcomes  of  those  projects  are  unanimous.  In  line  with  other 
authors [74,84,93], our analysis supports the ongoing debate about the multifaceted nature 
of waterfronts, encompassing physical, economic, social, political, environmental topics. 
As  the  sustainability  of  these  interventions  is  becoming  more  and  more  central  on  the 
contemporary debate, more contradictions and conflicts appear evident, much remains to 
be  managed  by  urban  planning  policies  in  order  to  address  the  complexity  of  urban 
waterfront developments. 

6. Conclusions 
This article presents a comprehensive overview of the urban planning policies, on all 
territorial levels, that have contributed to the renewal of the waterfront areas in the LMA 
and the city of Lisbon, in particular. It initiates with the analysis of the strategic vision, 
implementation process, and main effects of EU and national urban development policies 
since the early 1990s, such as the URBAN CI, POLIS, POLIS XXI and the ISSUDs, in the 
LMA.  The  conclusions  are  that  they  all  added  an  integrated  policy  approach  to  urban 
development,  and  contributed  to  physically  rehabilitating  several  urban  areas, 
predominantly  improving the  environmental aspects of  certain urban  neighbourhoods. 
Conversely, and despite some positive indicators, the interventions made to the deprived 
neighbourhoods did not trigger substantial changes in socioeconomic conditions. 
By the same token, the central finding for the EU urban policy planning interventions 
is  their  positive  contribution  to  physically  rehabilitate  certain  urban  areas  with  an 
integrated  policy  approach,  by  financing  previous  urban  development  strategies.  This 
was particularly evident when analysing the LMA, where the continuous framework and 
financing  support  from  the  EU  policies  had  a  direct  impact  on  the  transformation  of 
metropolitan  waterfronts,  combining  new  recreational  and  leisure  uses,  with  the 
environmental  recovery  of  urban  and  natural  spaces,  projecting  a  new  image  of  the 
Sustainability 2021, 13, 5665  18  of  21 
 

metropolitan  territories.  In  some  cities,  several  partial  projects  executed  successively, 
ultimately design continuous structures and large‐scale waterfront spaces. An example is 
the riverside promenades and parks which link almost all of the entire riverside area of 
the northern bank of the Tagus estuary. 
This is also the case for the city of Lisbon, which has used the current ISSUDs, not so 
much to follow novel and innovative policy approaches for urban development, but to 
consolidate  established  urban  development  strategies  towards  a  more  attractive 
international city for inhabitants and businesses, via the (re)qualification of public spaces 
and  improved  and  sustainable  mobility.  Here,  one  idea  that  has  animated  this  urban 
modernisation process is giving back the riverfront to citizens, in a city dominated by a 
large  and  historic  river  estuary  on  its  southern  and  eastern  borders.  However,  despite 
being the municipality’s strategy to “give the river back to the city”, the implementation 
of  this transformation also  involves the action of other  public entities  (port authorities, 
tourism  agencies,  transport  companies)  and  several  private  agents  (large  companies, 
private institutions and individual players). 
Therefore, the development of waterfronts has become a primary source for driving 
urban  transformations,  viewed  by  public  and  private  agents  as  a  place  branding 
opportunity and a site for visibility of novel urban policies while delivering an innovative 
image  of  the  city.  However,  the  development  of  sustainable  urban  policies  and  the 
compatibility  between  the  interests  of  the  different  actors  and  agents  is  not 
straightforward,  entailing  further  efforts  and  better  urban  planning  mechanisms  to 
address contradictory views and unintended negative impacts. 
In this view, at least three suggestions for future research can be identified from this 
study.  One  deals  directly  with  the  knowledge  gap  related  to  how  public  and  private 
agents can effectively cooperate to deliver more sustainable and integrated urban plans 
related  to  the  riverfront  renovation,  while  avoiding  setbacks  and  inadvertent  negative 
impacts.  A  second  discussion  topic  for  future  research  is  the  need  to  explore  urban 
planning participatory approaches encompassing citizens’ views in an effective manner. 
Thirdly,  metropolitan  areas  dominated  by  an  estuary,  like  the  case  of  Lisbon,  require 
further  research  on  how  to  effectively  pursue  various  interests  concerning  social, 
economic  and  environmental  aspects  related  to  the  implementation  of  riverfront 
renovation with multi‐level governance and integrated policy approach. 

Author Contributions: Conceptualization, E.M. and A.B.; methodology, E.M. and A.B.; validation, 
P.T.P., A.B. and S.S.L.; formal analysis, E.M. and A.B.; investigation, E.M. and A.B.; writing—
original draft preparation, E.M.; writing—review and editing, A.B. and S.S.L.; figure realization—
A.B. and S.S.L.; visualization, E.M. and A.B.; supervision, P.T.P. and S.S.L. project administration, 
E.M. All authors have read and agreed to the published version of the manuscript. 
Funding: The authors would like to thank the anonymous reviewers for their careful reading of 
the manuscript and for their valuable comments and suggestions. This research was funded by 
Grant PTDC/ART/DAQ/32561/2017 by National funds through the Portuguese Science Foundation 
and Technology (FCT). 
Institutional Review Board Statement: Not applicable. 
Informed Consent Statement: Not applicable. 
Data Availability Statement: Not applicable. 
Conflicts of Interest: The authors declare no conflict of interest. 

References
1. Adhikari, D.; Li, J. Modelling ambiguity in urban planning. Ann. GIS 2013, 19, 143–152. 
2. Steiner, F.S. Making Plans: How to Engage with Landscape, Design, and the Urban Environment; University of Texas Press: Austin, 
TX, USA, 2018. 
3. Ganis, M. Planning Urban Places: Self‐Organising Places with People in Mind; Routledge: New York, NY, USA, 2015. 
4. Contemporary Urban Planning, 7th ed.; Levy, J.M. (Ed.); Routledge: New York, NY, USA, 2016. 
Sustainability 2021, 13, 5665  19  of  21 
 

5. Emerald Cities: Urban Sustainability and Economic Development; Fitzgerald, J. (Ed.); Oxford University Press, Inc.: New York, NY, 
USA, 2010. 
6. Steiner, B.; Butler, K. Planning and Urban Design Standards; John Wiley & Sons, Inc.: Hoboken, NJ, USA, 2007. 
7. Urban Regions. Ecology and Planning. Beyond the City; Forman, R. (Ed.); Cambridge University Press: Cambridge, UK, 2008. 
8. Dickson, E.; Baker, J.; Hoornweg, D.; Tiwari, A. Urban Risk Assessments: An Approach for Understanding Disaster and Climate Risk 
in Cities; The World Bank: Washington, WA, USA, 2012. 
9. Næss, P. Critical Realism, Urban Planning and Urban Research. Eur. Plan. Stud. 2015, 23, 1228–1244. 
10. Horelli, L. Engendering urban planning in different contexts—Successes, constraints and consequences. Eur. Plan. Stud. 2017, 
25, 1779–1796. 
11. Kunzmann, K. Crisis and urban planning? A commentary. Eur. Plan. Stud. 2016, 24, 1313–1318. 
12. Morphet, J. Effective Practice in Spatial Planning; Routledge: New York, NY, USA, 2011. 
13. Ponzini, D. Introduction: Crisis and renewal of contemporary urban planning. Eur. Plan. Stud. 2016, 24, 1237–1245. 
14. Xue, J. Urban planning and degrowth: A missing dialogue. Local Environ. 2021, doi:10.1080/13549839.2020.1867840. 
15. Shoval, N. Urban planning and tourism in European cities. Tour. Geogr. 2018, 20, 371–376. 
16. Goetz, E.; Williams, R.; Damian, A. Whiteness and Urban Planning. J. Am. Plan. Assoc. 2020, 86, 142–156. 
17. Urban Planning for Dummies; Yin, J. (Ed.); Wiley: Hoboken, NJ, USA, 2012. 
18. Winston, N. Urban Regeneration for Sustainable Development: The Role of Sustainable Housing? Eur. Plan. Stud. 2009, 17, 1781–
1796. 
19. Ghanaee, M.; Pourezzat, A. Identifying the critical success factors for urban renovation projects; lessons learned from Tehran 
residential renovation projects. Int. J. Urban Sci. 2013, 17, 414–423. 
20. Sanoff, H. Community participation in riverfront development. CoDesign 2005, 1, 61–78. 
21. Pandit, P.; Fauggier, G.; Gu, L.; Knöll, M. How do people use Frankfurt Mainkai riverfront during a road closure experiment? 
A  snapshot  of  public  space  usage  during  the  coronavirus  lockdown  in  May  2020.  Cities  Health  2020, 
doi:10.1080/23748834.2020.1843127. 
22. Cengiz, B. Urban River Landscapes. In Advances in Landscape Architecture; Özyavuz, M., Ed.; InTech: London, UK, 2013; pp. 551–
586, doi:10.5772/56156. 
23. Balsas, C. Sustainable urbanism: Riverfront greenway planning from tradition to innovation, Innovation. Eur. J. Soc. Sci. Res. 
2021, doi:10.1080/13511610.2021.1920001. 
24. Portner, K. Cooperative riverfront planning: The colorado river, grand junction, Colorado. Can. Water Resour. J. 1992, 17, 264–
269, doi:10.4296/cwrj1703264. 
25. Yassin, A.; Bond, S.; McDonagh, J. Developing Guidelines for Riverfront Developments for Malaysia. Pac. Rim Prop. Res. J. 2011, 
17, 511–530, doi:10.1080/14445921.2011.11104340. 
26. Bertsch, H. The key elements to successful waterfront design. Real Estate Wkly. 2008, 54, 39. 
27. EC. The  Urban  Dimension  of EU  Policies—Key  Features  of  an  EU  Urban  Agenda;  COM  (2014)  490  final; European  Commission: 
Brussels, Belgium, 2014. 
28. Nijkamp, P.; Kourtit, K. The “New Urban Europe”: Global Challenges and Local Responses in the Urban Century. Eur. Plan. 
Stud. 2013, 21, 291–315. 
29. ESPON. Evidence for a European Urban Agenda; Territorial Observation nº13; European Spatial Planning Observatory Network: 
Luxembourg, 2014. 
30. Perchoc, P. Brussels: What European urban narrative? J. Contemp. Eur. Stud. 2017, 25, 367–379. 
31. Olejnikm, A. Future Perspectives of the Implementation of EU Urban Agenda. Int. Stud. Interdiscip. Political Cult. J. 2017, 19, 
175–188. 
32. Partidário, M.R.; Correia, F.N. Polis—the Portuguese programme on urban environment. A contribution to the discussion on 
European Urban Policy. Eur. Plan. Stud. 2004, 12, 409–423. 
33. Lang, T.; Török, I. Metropolitan region policies in the European Union: Following national, European or neoliberal agendas? 
Int. Plan. Stud. 2017, 22, 1–13. 
34. LC. Leipzig Charter on sustainable European Cities. In Proceedings of the Informal Ministerial Meeting on Urban Development 
and Territorial Cohesion, Leipzig, Germany, 24–25 May 2007. 
35. LC. The New Leipzig Charter. The Transformative Power of Cities for the Common Good; Draft of 16 November 2020; Federal Ministry 
of the Interior, Building and Community: Leipzig, Germany, 2020. 
36. Isola, F.; Leone, F.; Pira, C. Towards a regional urban agenda: Approaches and tools. Reg. Stud. Reg. Sci. 2017, 4, 181–188. 
37. Hague, C. Delivering the New Urban Agenda through Urban and Territorial Planning. Plan. Theory Pract. 2018, 19, 618–622. 
38. De  Gregorio  Hurtado,  S.  Is  EU  urban  policy  transforming  urban  regeneration  in  Spain?  Answers  from  an  analysis  of  the 
Iniciativa Urbana (2007–2013). Cities 2017, 60, 402–414. 
39. Carpenter, J. Addressing Europeʹs Urban Challenges: Lessons from the EU URBAN Community Initiative. Urban Stud. 2006, 34, 
2145–2162. 
40. Medeiros, E.; van der Zwet, A. Evaluating integrated sustainable urban development strategies: A methodological framework 
applied in Portugal. Eur. Plan. Stud. 2020, 28, 563–582. 
41. Medeiros, E.; van der Zwet, A. Sustainable and Integrated Urban Planning and Governance in metropolitan and medium‐sized 
cities? Sustainability 2020, 12, 5976. 
Sustainability 2021, 13, 5665  20  of  21 
 

42. van  der  Zwet, A.;  Bachtler,  J. New  Implementation  Mechanisms  for Integrated  Development  Strategies  in  ESIF. Eur. Struct. 
Invest. Funds J. 2018, 1, 3–12. 
43. Glinka, K. Integrated Territorial Investment as Instrument for managing Transport Security in Lower Silesia’s Largest Cities. 
Sci. J. Sil. Univ. Technol. Ser. Transp. 2017, 94, 37–46. 
44. McCann, P. (Ed.) The Regional and Urban Policy of the European Union; Edward Elgar Publishing Limited: Cheltenham, UK, 2015. 
45. McCann, P.; Vargam, A. The Reforms to the Regional and Urban Policy of the European Union: EU Cohesion Policy. Reg. Stud. 
2015, 49, 1255–1257. 
46. Râmcioga, L. The EU Urban agenda challenges for the Bucharest‐Ilfov Region. Ann. Econ. Public Adm. 2015, 15, 107–113. 
47. UA.  Urban  Agenda  for  the  EU.  ‘Pact  of  Amsterdam’.  In  Proceedings  of  the  EU  Ministers  Responsible  for  Urban  Matters, 
Amsterdam, The Netherlands, 30 May 2016. 
48. URBACT.  URBACT  III  Operational  Programme.  European  Regional  Development  Fund  2014–2020;  European  Territorial 
Cooperation, European Programme for Sustainable Urban Development: Brussels, Belgium, 2014. 
49. CCDR_LVT. PIC URBAN II Lisboa (Vale de Alcântara). Relatório Final de Execução; Comissão de Coordenação e Desenvolvimento 
Regional de Lisboa e Vale do Tejo: Lisbon, Portugal, 2010. 
50. CCDR_LVT. PIC URBAN II Amadora (Damaia‐Buraca). Relatório Final de Execução; Comissão de Coordenação e Desenvolvimento 
Regional de Lisboa e Vale do Tejo: Lisbon, Portugal, 2011. 
51. DGDR. QCA II Relatório Final 1994–1999—Iniciativa Comunitária URBAN; Direcção‐Geral do Desenvolvimento Regional: Lisbon, 
Portugal, 2002. 
52. EC. Ex‐Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2000‐06: The URBAN Community Initiative; European Commission: Brussels, 
Belgium, 2010. 
53. Pestana, C.; Pinto‐Leite, J.; Marques, N. O Programa Polis Como Impulsionador da Regeneração Urbana; 15º Congresso da APDR; 
APDR: Praia, Santiago, 2009. 
54. Vale,  M.;  Queirós.  M.  Ambiente  Urbano  e  Intervenção  Pública;  Conference  Paper;  X  Congresso  Ibérico  de  Geografia:  Évora, 
Portugal, 2005. 
55. Cavaco,  C.;  Florentino,  R.;  Pagliuso,  A.  Urban  policies  in  Portugal.  In  Foregrounding  Urban  Agendas.  The  New  Urban  Issue  in 
European Experiences of Policy‐Making; Armondi, S., de Gregorio Hurtado, S., Eds.; Springer: Cham, Switzerland, 2020; pp. 49–
73, doi:10.1007/978‐3‐030‐29073‐3. 
56. Pinto  Leite,  J.  Execução  Global  do  Programa  Polis.  2007.  Available  online: 
http://www.oestecim.pt/_uploads/Conferencia%20AFOeste.pdf in 17/09/2021 (accessed on 2 March 2020). 
57. ADC.  Plano  Estratégico  de  Desenvolvimento  Urbano  de  Lisboa,  Portugal  2020;  Agência  de  Desenvolvimento  e  Coesão:  Lisbon, 
Portugal, 2015. 
58. CML. Plano de Ação de Regeneração Urbana de Lisboa—PARU; Câmara Municipal de Lisboa: Lisbon, Portugal, 2015. 
59. CML. Plano de Acção Integrado Para Comunidades Desfavorecidas do Município de Lisboa—PAICD; Câmara Municipal de Lisboa: 
Lisbon, Portugal, 2015. 
60. Costa, J.P. Urbanismo e Adaptação às Alterações Climáticas. As Frentes de Água; Livros Horizonte: Lisbon, Portugal, 2013. 
61. Meyer, H. City and Port: The Transformation of Port Cities: London, Barcelona, New York and Rotterdam; International Books: Utrecht, 
The Netherlands, 1999. 
62. Hall, P. Waterfronts: A New Urban Frontier; Institute of Urban and Regional Development, University of California: Berkeley, 
CA, USA, 1991. 
63. Hoyle,  B.  Global  and  local  change  on  the  port‐city  waterfront.  Geogr.  Rev.  2000,  90,  395–417,  doi:10.1111/j.1931‐
0846.2000.tb00344.x. 
64. Marshall, R. Waterfronts in Post‐Industrial Cities; Spon Press: London, UK, 2011. 
65. Portas, N. Cidades e Frentes de Água/Cities and Waterfronts; Faculdade de Arquitetura da Universidade Porto: Porto, Portugal, 
1998. 
66. Desfor,  G.;  Laidley,  J.;  Stevens,  Q.;  Schubert,  D.  (Eds.)  Transforming  Urban  Waterfronts:  Fixity  and  Flow;  Taylor  and  Francis: 
London, UK, 2011, doi:10.4324/9780203841297. 
67. Cabral, J.; Rato, B. Urban development for competitiveness and cohesion: The EXPO’98 urban project in Lisbon. In The Globalized 
City Restructuring and Social Polarization in European Cities; Moulaert, F., Rodríguez, A., Swyngedouw, E., Eds.; Oxford University 
Press: Oxford, UK, 2003; pp. 209–228. 
68. Pinto,  P.T.;  Brandão,  A.;  Costa,  J.M.;  Cayolla,  I.  Urban  Transformations  in  the  Aftermath  of  Lisbon’s  EXPO’98  the  Polis 
Programme. Semin. Int. De Investig. En Urban. 2020, 12, doi:10.5821/siiu.9929. 
69. Pinto, P.T.; Brandão, A.; Cayolla, I.; Costa, J.M. Transformações e Lugares em Espera as frentes de águas da Área Metropolitana 
de Lisboa. Semin. Int. De Investig. En Urban. 2020, 12, doi:10.5821/siiu.9797. 
70. Brandão, A.L. A incerteza no Processo Urbano. A Produção do Espaço na Margem Sul do Estuário do Tejo. 2015. Available 
online: http://diposit.ub.edu/dspace/handle/2445/67851 (accessed on 2 March 2020). 
71. CML. Plano Geral De Intervenções da Frente Ribeirinha De Lisboa—PGIFRL; Câmara Municipal de Lisboa: Lisbon, Portugal, 2008.   
72. Salgado,  M.  Reconquista  da  Frente  Ribeirinha  de  Lisboa.  PORTUSplus  2012,  3.  Available  online:  http://retedigital.com/wp‐
content/themes/rete/pdfs/portus_plus/3_2012/Contribuciones/Manuel_Salgado.pdf (accessed on 2 March 2020). 
73. Pereira, S.M. Regulation of short‐term rentals in Lisbon: Strike a balance between tourism dependence and urban life. Urban 
Res. Pract. 2020, doi:10.1080/17535069.2020.1842901. 
 Sustainability 2021, 13, 5665  21  of  21 
 

74. Avni,  N.;  Teschner,  N.  Urban  Waterfronts:  Contemporary  Streams  of  Planning  Conflicts.  J.  Plan.  Lit.  2019,  34,  408–420, 
doi:10.1177/0885412219850891. 
75. Rodríguez, A.; Swyngedouw, E.; Moulaert, F. Urban Restructuring, Social‐Political Polarization, and New Urban Policies. In 
The Globalized City Restructuring and Social Polarization in European Cities; Moulaert, F., Rodríguez, A., Swyngedouw, E., Eds.; 
Oxford University Press: Oxford, UK, 2003; pp. 29–45. 
76. Carrière, J.P.; Demazière, C. Urban planning and flagship development projects: Lessons from EXPO 98, Lisbon. Plan. Pract. 
Res. 2002, 17, 69–79, doi:10.1080/02697450220125096. 
77. Harvey, D. From Managerialism to Entrepreneurialism: The Transformation in Urban Governance in Late Capitalism. Geogr. 
Ann. Ser. B Hum. Geogr. 1989, 71, 3, doi:10.2307/490503. 
78. Aelbrecht, P.S. A World Fair for the Future: A Study of the Legacy of the Expo ’98 Urban Model. In Meet Me at the Fair: A World’s 
Fair Reader; Pearce, C., Hollengreen, R., Rouse, R., Schweizer, B., Eds.; Carnegie Mellon University’s ETC Press: Pittsburgh, PA, 
USA, 2014; pp. 485–501, doi:10.5555/2811094.2811145. 
79. Gato, M.A. Living in a(n) (un)Gated Community: Neighbourhood Belonging in Lisbon’s Parque das Nações. In Mobilities and 
Neighbourhood  Belonging  in  Cities  and  Suburbs;  Watt,  P.,  Smets,  P.,  Eds.;  Palgrave  Macmillan:  London,  UK,  2014;  pp.  60–79, 
doi:10.1057/9781137003638_4. 
80. Zukin, S. The Cultures of Cities; Blackwell: Oxford, UK, 1995. 
81. Ferreira, V.M.; Indovina, F. (Eds.) A Cidade da Expo’98: Uma Reconversão na Frente Ribeirinha de Lisboa; Bizâncio: Lisbon, Portugal, 
1999. 
82. Teschner, N. The battle over the commons in port cities. Urban Geogr. 2019, 40, 918–937, doi:10.1080/02723638.2018.1506613. 
83. Boland, P.; Bronte, J.; Muir, J. On the waterfront: Neoliberal urbanism and the politics of public benefit. Cities 2017, 61, 117–127, 
doi:10.1016/j.cities.2016.08.012. 
84. Pinch,  P.;  Munt,  I.  Blue  belts:  An  agenda  for  “waterspace”  planning  in  the  UK.  Plan.  Pract.  Res.  2002,  17,  159–174, 
doi:10.1080/02697450220145922. 
85. Seixas, J.; Guterres, A.B. Political evolution in the Lisbon of the digital era. Fast urban changes, slow institutional restructuring 
and growing civic pressures. Urban Res. Pract. 2019, 12, 99–110, doi:10.1080/17535069.2018.1505272. 
86. Porfyriou, H.; Sepe, M. (Eds.) Waterfronts Revisited: European Ports in a Historic and Global Perspective; Routledge: London, UK, 
2016, doi:10.4324/9781315637815 
87. Pinto, P.J.; Kondolf, G.M. The fit of urban waterfront interventions: Matters of size, money and function. Sustainability 2020, 12, 
4079, doi:10.3390/SU12104079. 
88. White,  J.T.  Pursuing  design  excellence:  Urban  design  governance  on  Toronto’s  waterfront.  Prog.  Plan.  2016,  110,  1–41, 
doi:10.1016/j.progress.2015.06.001. 
89. Brownill, S. Just Add Water: Waterfront regeneration as a global phenomenon. In The Routledge Companion to Urban Regeneration; 
Leary, M.E., McCarthy, J. Eds.; Routledge: London, UK, 2013; pp. 45–55, doi:10.4324/9780203108581.ch3. 
90. Brandão, A.; Brandão, P. Por uma cidade produtiva: A diversidade urbana na transição pós‐industrial. Scr. Nova: Rev. Electrónica 
De Geogr. Y Cienc. Soc. 2013, 17, 446. 
91. Cook,  I.;  Ward,  K.  Relational  comparisons:  The  assembling  of  Cleveland’s  waterfront  plan.  Urban  Geogr.  2012,  33,  774–795, 
doi:10.2747/0272‐3638.33.6.774. 
92. Smardon,  R.;  Moran,  S.;  Baptiste,  A.K.  (Eds.)  Revitalizing  Urban  Waterway  Communities;  Routledge:  London,  UK,  2018, 
doi:10.4324/9781315474977. 
93. Bruttomesso,  R.  Complexity  on  the  urban  waterfront.  In  Waterfronts  in  Post‐Industrial  Cities;  Marshall,  R.,  Ed.;  Spon  Press: 
London, UK, 2001; pp. 39–49, doi:10.4324/9780203166895‐8. 

View publication stats