The Strategy Unit

Co­production in public services: 
a new partnership with citizens 

Matthew Horne and Tom Shirley 
March 2009 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 
Contents 

•  Executive Summary 
•  Introduction 
•  What does co­production mean? 
•  How important is co­production and what are the potential gains? 
•  How could co­production in public services be accelerated? 
•  Background Analysis 
•  Annex A: Examples of programmes which foster co­production 
•  Annex B: Individual Budgets and Budget Holding Lead Professionals 
•  Annex C: Measuring the quality of relationships and encouraging peer support 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 2 
Executive Summary 

This paper provides an introduction to ‘co­production’ in public services – what it 
means, why it is important and how it can be accelerated

•  Co­production is a partnership between citizens and public services 
What does co­  to achieve a valued outcome. Such partnerships empower citizens to 
production mean?  contribute more of their own resources (time, will power, expertise 
and effort) and have greater control over service decisions and 
resources 

•  We argue that co­production should be central to the Government’s 
How important is co­  agenda for improving public services because of emerging evidence 
production and what  of its impact on outcomes and value of money, its potential economic 
are the potential gains?  and social value and its popularity 

•  Rather than simply replicating specific ‘co­production practices’, such as 
How could co­  approaches to working with patients or learners, we argue that 
production in public  accelerating co­production rests some more structural changes to: 
services be  budgets, with more control passed down to individual users and front­line 
accelerated?  professionals; support for civic society and mutual help; performance 
regimes; and professional training and culture. 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy  3 
Executive summary: 
1. What does co­production mean? 

•  This paper considers how individuals and communities should address a number of emerging 
challenges, such as the rise of chronic health conditions and the need for supporting young 
people’s emotional development. 
•  We argue that co­production ­ a partnership between citizens and public services to achieve a 
valued outcome – is essential to meeting a number of these challenges, for neither government nor 
citizens have access to all the resources necessary to solve these problems on their own 
•  This approach is distinct from other traditional responses: 

Voluntarism  Co­production 

Managerialism  Paternalism 

•  We propose that effective partnerships are based on four clear values: a) everyone has something to 
contribute b) reciprocity is important c) social relationships matter d) social contributions (rather than 
financial contributions) are encouraged 

•  Such partnerships empower citizens to contribute their own resources (time, will power, expertise and 
effort) and give them greater control over public resources to achieve outcomes. 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 4 
 Executive Summary: 
2. How important is co­production and what are the potential 
gains? 

•  There are already many examples of co­production in practice ­ including Nurse Family 
Partnerships, Family Intervention Projects, Family Learning, Restorative Justice, Time Banks and 
Youth Courts. 
•  Compared to other European countries, UK citizens are also relatively involved in working with 
services. 
•  But the question remains as to whether such partnerships will characterise more mainstream public 
services in the future. 
•  The evidence suggests that in many instances it should: 

i.  Co­production often improves outcomes – evidence shows that interventions that adopt 
this approach have a big impact on outcomes. 
ii.  The public frequently want to be more active partners – the public want to be more 
involved when public services relate directly to them and their family – we usually 
underestimate people’s willingness to help others. 
iii.  The value citizens can contribute is significant – the scale and value of the resources that 
the public contribute is enormous – families and communities generate a huge amount of 
economic value that is unmeasured and unrecognised by public services. 
iv.  Co­production often improves value for money – evidence also shows that the economic 
benefits of co­production approaches outweigh the costs. 

•  We also find that co­production is not appropriate in every public service. We suggest the greatest 
potential benefits are in ‘relational’ services such as early years, education long term health 
conditions, adult social care and mental health, rather than transactional services. 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 5 
Executive summary: 
3. How could co­production in public service be accelerated? 

•  We propose that the way to mainstream co­production is not primarily to spread specific 
programmes, but to change the nature of budgeting, relationships with civil society, performance 
management and professional cultures. We suggest some specific measures. 

Choice and control  • 1  Consider extending individual budgets and budget holding lead 

­ give citizens greater control  professionals to more areas 
over resources 

Peer Support  Empower people to better support each other, with new rights for 
2 
­ empower citizens to  groups of service users 
support one another 

Incentivise partnerships 
­ through performance  3  Give greater weight to the quality of partnerships between staff and 
service users in performance management frameworks 
management 

Professional Culture 
4 
Involve more service users in professional training, staff 
­ ensure professionals value 
recruitment, and inspection and support local leaders to drive 
citizen contributions 
culture change 

These recommendations would need to be part of wider reforms to empower citizens, foster a new 
professionalism and provide more strategic role for government, particularly giving citizens better 
information, involving citizens more directly in policy making and commissioning for long term outcomes.

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy  6 
Contents 

•  Executive Summary 
•  Introduction 
•  What does co­production mean? 
•  How important is co­production and what are the potential gains? 
•  How could co­production in public services be accelerated? 
•  Background Analysis 
•  Annex A: Examples of programmes which foster co­production 
•  Annex B: Individual Budgets and Budget Holding Lead Professionals 
•  Annex C: Measuring the quality of relationships and encouraging peer support 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 7 
 There are a number of complex social problems facing individuals and 
communities 

Choice and control 
Child wellbeing –  >1m users of social care 
obesity almost doubled  Chronic disease affecting 
in 10 years, affecting ¼  Anti­social behaviour –  17.5m people,  80% of all GP 
children 1  cost £3.9bn pa 2  visits 3 

(1) Health Survey for England 2004. Updating of trend tables to include childhood obesity data, DH, 2006; (2) The one day count of anti­social behaviour, Home Office, 2003; (3) Boyle D, 
et al, Life begins at 60: What kind of NHS after 2008? The Young Foundation, 2008; 8 
Our hypothesis is that neither government nor citizens have 
access to all the necessary resources to tackle these problems on 
their own 

Citizens’ own resources  Government’s resources 
•  Knowledge, skill and understanding  •  Money 
•  Energy, time and effort  •  Rules and regulation 
•  Will power and personal agency  •  Expert knowledge and skills 
•  Motivations and aspirations  •  Energy, time and labour of public services 
•  Social relationships within families and  professionals 
communities  •  Leadership, expectations and aspirations 
It is both undesirable and too costly for 
government to substitute the resources that 
really only citizens can contribute such as 
bringing up children 

Currently, citizens have  Solutions to these 
The resources  little control over the  problems require a new 
needed to tackle  resources that  relationship between 
these problems are  government provides,  citizens and government 
distributed between  and are rarely  that mobilises more of the 
government and  encouraged to  resources necessary to 
citizens  contribute their own  achieving better 
resources  outcomes 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 9 
Bringing these resources together in a partnership ­ co­production 
­ represents a distinct approach from traditional responses to 
social problems: voluntarism, paternalism or managerialism 

Voluntarism – achieved by rolling back the  Co­production – establishing a partnership 
state; reducing entitlements, cutting public  between citizens and government to tackle a 
provision and encouraging families,  social problem. Citizens contribute more 
communities and the third sector to fill the  resources to achieving an outcome, share 
vacuum  more responsibility and manage more risk in 
return for much greater control over resources 
and decisions 

Managerialism – achieved using a carrot and  Paternalism – achieved through the 
stick approach to incentives for both providers  ‘professional gift’ model of services. Doctors, 
and citizens: discouraging and rewarding  nurses, teachers, social workers etc. treating 
different behaviours e.g. paying citizens to live  citizens as recipients of services by handing 
healthily, or targets for providers to involve  down knowledge and expertise in a top­down 
service users  way, rather than by building partnerships 

This paper investigates co­production – what it means, why it is important and how 
it can be accelerated through public services 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 10 
Contents 

•  Executive Summary 
•  Introduction 
•  What does co­production mean? 
•  How important is co­production and what are the potential gains? 
•  How could co­production in public services be accelerated? 
•  Background Analysis 
•  Annex A: Examples of programmes which foster co­production 
•  Annex B: Individual Budgets and Budget Holding Lead Professionals 
•  Annex C: Measuring the quality of relationships and encouraging peer support 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 11 
 Co­production is a partnership between citizens and public 
services to achieve a valued outcome. 1  The most effective 
partnership are based on four clear values 2 

e.g. Parents and grandparents 
1.  Everyone has something to contribute  have resources which the state 
cannot substitute. These 
Everyone has something to contribute, even though  contributions are recognised and 
some have more resources than others  fostered 

e.g. Home School Agreements 
2. Reciprocity is important  set out the rights and 
Two way mutual relationships where responsibility,  responsibilities of both families 
risk and power is shared and decisions are negotiated  and schools 

e.g. Peer support networks 
3. Social relationships matter  encourage support and sharing of 
Social networks, especially families and communities,  expertise for example: 
are vital for achieving some types of change  Netmums.com and Expert Patient 
Programmes 

4. Social contributions are encouraged  e.g. Taking­a­Stand recognises 
Recognise the unpriced and often unvalued work of  the commitment and energy of 
families and communities, not just people's financial  people who improve their 
contributions  communities 

(1) Here we define a partnership as a relationship characterised by mutual co­operation and shared responsibility for the achievement of a valued goal  (2) This values model is based on the 
analysis set out in Cahn, E. No More throw away people, 2000 12 
 Surveys suggest that co­production is moderately higher in the UK 
than other countries and that many people believe their contribution 
can make a difference 

An EU survey shows people in the UK are more likely to believe that they can make a 
difference to public outcomes through doing more themselves. 1  The same survey shows 
that levels of involvement in public services is highest in the UK 

How much do people believe they can make a  Levels of citizen participation in 
difference in improving community safety, the 
public services in EU countries 
local environment and health? 

Index of belief in making a difference  Index of co­production 

Denmark  79  United Kingdom  56 

United Kingdom  77  Germany  53 

Equivalent to 56% 
France  71  Czech Republic  52  saying they ‘often 
get involved’ 
Czech Republic  70  France  51 

Germany  64  Denmark  48 

0  100  0  100 
None                                                                                  Maximum  None                                                                                  Maximum 

(1) Loffer, et al., If you want to go fast, walk alone. If you want to go far walk together: citizens and the co­production of public services, October 2008 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 13 
 There are also many innovative projects that exemplify more 
intense forms of co­production in practice. However, they are 
limited in scope and number 

Family Nurse  Self directed support and  Family Intervention Projects 

Partnerships  individual budgets 
• Support for young mothers during  • Devolves power over decisions and  • Sustained trusting relationship with persistent 
pregnancy and until the child is 2  resources to the citizen  key worker 
• Continuity of relationship  • Person centred planning  • Explicit contract of rights and responsibilities 
• Builds on mother’s strengths  • Shared goals and outcomes  • Whole family approach 
• Shared goals and aspirations  • Accountability direct to the citizen  • Building capacity of family 
• Clear focus on taking responsibility  • Strengths based approach 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 14 
Contents 

•  Executive Summary 
•  Introduction 
•  What does co­production mean? 
•  How important is co­production and what are the potential gains? 
•  How could co­production in public services be accelerated? 
•  Background Analysis 
•  Annex A: Examples of programmes which foster co­production 
•  Annex B: Individual Budgets and Budget Holding Lead Professionals 
•  Annex C: Measuring the quality of relationships and encouraging peer support 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 15 
We argue that co­production should be central to the Government’s 
agenda for improving public services 

•  Our analysis has considered whether government should build on the moderately 
high rates of citizen involvement in services and innovative co­productive approaches 
(set out in the previous section) and make strengthening partnerships between services 
and users a more central part of public service reform strategies. 
•  We suggest there are four reasons co­production should have a more significant 
role in the delivery of mainstream public services: 

a)  Co­production often improves outcomes – evidence shows that 
interventions that adopt this approach have a big impact on outcomes 
b)  The public frequently want to be partners– the public want to be more 
involved when public services relate directly to them and their family – we 
usually underestimate people’s willingness to help others 
c)  The value citizens contribute is significant – the scale and value of the 
resources that the public contribute is enormous – families and communities 
generate a huge amount of economic value that is currently unmeasured and 
unrecognised by public services 
d)  Co­production can improve value for money – evidence also shows that 
the economic benefits of co­production approaches outweigh the costs 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 16 
 Across a number of sectors there is relatively robust evidence that 
enabling citizens to work in partnership with professionals and to 
do more for themselves improves outcomes 

Training can reduce GP visits, 
Self care programmes for long term health conditions  while user groups can have a 
Self­care by  can: 1  positive impact on individual’s 
patients  • Reduce visits to GPs by up to 69%  sense of personal strength, 
• Reduce hospital admissions by up to 50%  improved inter­personal 
• More than pay for themselves through savings  relations and alleviating 
depression 

Peer and self  Students managing their own learning can improve 
The OECD/CERI reports this 
assessment  exam results by the same amount as reducing class­ 
is a powerful means of 
by learners  sizes by one third 2  meeting goals for high­ 
performance, high­equity 
student outcomes, and for 
Sustained interventions with parents can improve child  providing students with 
and parent outcomes. Positive evaluations include:  knowledge and skills for 
Support with 
• 48% reduction in abuse and neglect  lifelong learning 
parenting  • 59% reduction in arrests (61% for parents) 3 
• Every $1 spent saving $4.25 in lower crime alone 4 
Successful co­production 
programmes work through 
Involving  partnerships between 
High levels of parental involvement can produce a 24%  professionals and citizens 
parents 
increase in exam results 5  combined with clear 
in education  expectations and conditionality

(1) Self Care Support: The Evidence Pack, DH, 2007; (2) Does Assessment Hinder Learning? William, D., presentation to ETS 11 July 2006; (3) For further details of the three randomised 
control trials in the US visit  http://www.nursefamilypartnership.org ; (4) Supporting Parents Why it matters, Home Office, 2007 (5) Desforges, C. The Impact of Parental Involvement,  17 
Parental Support and Family Education on Pupil Achievements and Adjustment: A Literature Review, DCSF, 2003; 
 Surveys indicate that a high proportion of patients and parents 
want to be treated as partners and want to do more for themselves 

People often find themselves less involved 
90%+ patients interested in  in services than they would like 
being more active self carers 1  Proportion of patients feeling uninvolved in decisions 2  (%) 
55 

50% patients said ‘not often’ 
encouraged by professionals to  45 
do self care 1 
35 
33% patients said they had 
never been encouraged by  % 
25 
professionals to do self care 1 

15 
43% said the NHS could do 
more to support self care 1 
5 

65% of parents would like to be 
Primary Care  Inpatient  Mental  Stroke 2004  Emergency  Outpatients  CHD 
more involved in their child’s  ­5  2006  2006  Health 2006  2004  2004 
school life 3 
(1) Self Care Support: The Evidence Pack, DH, 2007; (2) Picker Institute; (3) Parental Involvement in Children’s Education, DCSF, 2007
This is a discussion paper. It is not a statement of government policy  18 
 A recent survey suggests a significant number of people are 
willing to spend more time each week and month improving their 
health, neighbourhood and environment 

How much more time are citizens willing to spend in 
An EU survey shows that large  different sectors? 
numbers of citizens are willing to 
spend more time trying improve their 
health, neighbourhood and  About how much time are you willing to spend 
environment. 1  Taking these three  to . . . 
areas together: 

• 28% willing to spend a few  improve your health/health care 
hours more per week 
• 43% are prepared to spend a  make your neighborhood safer 
few more hours per month 
• only 29% indicate that they 
improve your local environment 
are not willing to spend any 
time at all 
0  10  20  30  40  50  60  70  80  90  100 
Percent 

Few hours a week  Few hours a month  Few hours a year  No time at all 

(1) Loffler et al., If you want to go fast, walk alone. If you want to go far walk together: citizens and the co­production of public services, October 2008; 
This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 19 
 This survey also found that citizens in the UK are more likely to 
participate in groups that improve their health, environment and 
neighbourhood 

Levels of regular participation in community 
•  An EU survey shows that citizen  safety, local environmental and health 
participation in groups and  organisations/groups across countries 
organisations that encourage a 
How often do you participate in a group or organisation that 
partnership between citizens and  works to improve ... 
public services is highest in the 
UK 1  16 

14 
•  Particularly encouraging are the  12 

Percent "Often" 
higher than average participation in  10 
Safety 
health focused civic groups such  8  Environment 
as exercise groups, weight  6 
Health 
watchers, alcoholics anonymous  4 
and community safety groups such  2 
as residents associations, tenants  0 
groups and neighbourhood watch  Total  France  Germany  UK  Czech  Denmark 

(1) Loffler et al., If you want to go fast, walk alone. If you want to go far walk together: citizens and the co­production of public services, October 2008 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 20 
 Citizens want increased choice, control and involvement in public 
services, but often not a ‘supermarket style’ experience. Rather, a 
partnership with professionals appears much more important 

Citizens want to be empowered – they  But citizens want public services to be 
value choice, control and involvement 1  different from normal retail/supermarket 
experiences 2 
Which two of the following aspects of service 
are most important in each of the following 
I like to make  I like to have experts  situations?  Public 
Supermarket 
choices myself  make choices for me  services 
Quality of advice/knowledge of  64%  34% 
50% of  31% of the  13% of the  2% of the  3% of the  staff 
the public  public  public  public  public  Respect and professionalism  39%  13% 
Speed of service  30%  60% 
Friendliness of service  30%  60% 

High quality relationships in public services are premised on everyone having something to 
contribute and enhancing citizen choice and control. The aim is not to mimic a ‘supermarket’ 
style experience 

(1) Opinion poll data on choice – see Real Trends­ Living in Britain 2008, Ipsos MORI, 2008; (2) Real Trends­ Living in Britain 2008, Ipsos MORI, 2008
21 
 The value of people’s contributions suggests a potential for extensive 
partnerships between professionals and citizens 

•17.5m patients with 
LTC 1  •7.5m families and 
13m children 
• High levels of self 
care and public  •Childcare provided 
by households worth: 
engagement in  •1m+ use social care 3 
health could save  £220bn 6 
•Proportion of people over 85 
NHS: £30bn pa 2  expected to treble 4 
•Informal care worth: £87bn 5 
(1) Improving LTCs across NE London www.nelondon.nhs.uk;  (2)  Wanless Review, HMT 2002 (3) Wanless Social Care Review, Kings Fund (2006); (4) ONS Pop. projections Govt. 
Actuary's Department; (5) Valuing Carers – calculating the value of unpaid care, Carers UK & Leeds University 2007; (6) http://www.statistics.gov.uk/hhsa/hhsa/Section225.html ONS  22 
estimate of unpaid work by households
 And evaluations indicate that a number of examples of co­ 
production can deliver better value for money 

Early interventions for families and  Self care programmes in health 
young people at risk of social exclusion  produce benefits that outweigh the 
reduce the cost of crime 1  costs 2 
% reduction in crime rate for different programmes in US 

Nurse Family Partnership 

Juvenile Education Programmes 

Multisystemic Therapy 

Functional Family Therapy 

Family Integrated Transitions 

Adolescent Diversion Project 

0  5  10  15  20 

% 

(1) Washington State Institute for Public Policy, 2006; (2) Research Evidence on effectiveness of self care support, DH, 2007 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 23 
Contents 

•  Executive Summary 
•  Introduction 
•  What does co­production mean? 
•  How important is co­production and what are the potential gains? 
•  How could co­production in public services be accelerated? 
•  Background Analysis 
•  Annex A: Examples of programmes which foster co­production 
•  Annex B: Individual Budgets and Budget Holding Lead Professionals 
•  Annex C: Measuring the quality of relationships and encouraging peer support 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 24 
Co­production is not appropriate in every public service. We suggest 
the greatest potential benefits are in relational services where the 
benefits outweigh the risks 

Examples include: early years, 
Relational  education, long term health 
Services – the  conditions, adult social care, 
benefits outweigh  mental health, and parenting 
the risks 
Benefits of co­production 

Risks of co­production 
Transactional  Acute Services 
– the risks outweigh 
Services – the risks  the benefits 
and the benefits tend 
to be lower 

Value of professional expertise 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 25 
In relational services, co­production can deliver the largest benefits 
where the social issues are chronic and complex, and the solutions are 
contested 

Co­production should only be applied to social problems when: 
1. Citizens control the necessary resources to  2. The benefits gained from citizens contributing 
solve it  – they are abundant, but they cannot be  resources outweighs any increased risk from 
substituted. They are non­market goods  sharing responsibility 

Social problems that meet these criteria tend to have the following characteristics: 
There is no single solution to these 
problems. The best approach will 
vary from person to person 

Contested 

Chronic  Complex 
The resources that citizens contribute affect outcomes  They are caused by multiple­factors that 
cumulatively over longer time, not immediately –  interact in complex ways 
leading many people to ‘discount’ future benefits 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 26 
 Even where co­production is appropriate, there remain some risks 
and limitations 

IB pilots in adult social care  Partnership working creates  Effective partnerships could mean 

indicates there are benefits  better relationships and  better progress towards long term 
from giving greater control  better experiences for the  outcomes, and lower demand for 
to service users 1  curative services: hospitals, care 
public and for professionals 2 
homes, CJS etc 

Citizens 
Potential 
benefits 

Citizens and 
contribute more  Reduces 
Citizens have  public services 
resources to  demand for 
more control  work better 
tackling a  curative services 
together 
problem 
Limitations 
Risks and 

Creates higher  Those with most  Hidden costs in 

Providers have  demand for  resources will be  the system 
less control  preventative  able to give the  become more 
services  most  transparent 

Giving citizens more control  Equity can be threatened where people  Waste and failure becomes 

over resources reduces the  have unequal levels of resources to  more transparent – 
effectiveness of traditional  contribute. Co­production is also limited  encouraging more risk 
cost control. New ways of  where citizens lack capacity e.g. dementia  management, more 
enabling public to control  or where there are large knowledge  responsiveness and faster 
costs are needed  asymmetries e.g. pharmacy  learning and evaluation 
(1) IBSEN Evaluation of Individual Budgets in Social Care: Final Report, 2008; (2) Evidence indicates that the public want professionalism, respect and knowledgeable staff in public services 
(all of which can arise through partnership working), the public do not want a supermarket style experience. See Real Trends­ Living in Britain 2008, Ipsos MORI, 2008 27 
We have therefore looked at a number of examples of co­production 
in practice that provide insight into how best it could be accelerated 
further 

Obesity pilots ­ incentivise healthy living 
1. Health  Expert Patient Programme ­ courses on self management 
Long Term Conditions Whole System Demonstrator Pilots 

2. Social  Personal Budgets and personalisation 
Care  Independent Living Strategy 

Family Learning programmes, Nurse Family Partnerships 
3. Education 
Parental support advisors providing 1­2­1 help 

4. Work  Employment & Retention Advancement Pilots 
Pathways to work 

Anti­social behaviour strategy 
5. Crime 
Family Intervention Projects 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 28 
The conclusion of our analysis of specific programmes is that effective 
co­production requires some fundamental changes to relationships, 
professional roles and the management of services 

Nurse­Family Partnerships  The Expert Patient Programme 

Nurse­Family Partnerships involve trained nurses  The programme is six week course for people with 
visiting first­time young mothers throughout  chronic or long­term conditions, designed to help them 
pregnancy and the first two years of a child’s life.  self manage their health. The course is delivered by 
trained and accredited tutors who are also living with a 
An important lesson from projects is that the a  long term health condition. 
sustained personal partnership is essential to 
success,  based on trust, a clear understanding of  An important lesson from the programme is that peers, 
respective responsibilities and a key worker with  with similar conditions, can play a strong role in 
ability to co­ordinate the work of various services.  encouraging and supporting co­production. 

Individual Budgets in Social Care  Home­school agreements and other 
‘contracts’ 
Users are given significant control over the use of 
budgets.  Home­school agreements and other, more tailored 
‘contracts’ such as Acceptable Behaviour Contacts, 
An important lesson is that devolving control over  have had some success. 
budgets can be very empowering for users, lead to 
radical changes in the delivery of services and  An important lesson is the importance of clarifying the 
promote culture change in service professions.  expectations of service users and service providers. 

Annex A sets out information on these and other programmes in more detail

29 
 Based on our analysis of these case studies and the research 
evidence on behaviour and culture change, we propose four ways of 
accelerating co­production in public services 1 

Choice and control  • 1  Consider extending individual budgets and budget holding lead 

­ give citizens greater control  professionals to more areas 
over resources 

Peer Support  Empower people to better support each other, with new rights for 
2 
­ empower citizens to  groups of service users 
support one another 

Incentivise partnerships 
­ through performance  3  Give greater weight to the quality of partnerships between staff and 
service users in performance management frameworks 
management 

Professional Culture 
4 
Involve more service users in professional training, staff 
­ ensure professionals value 
recruitment, and inspection and support local leaders to drive 
citizen contributions 
culture change 

These recommendations would need to be part of wider reforms to empower citizens, foster a new 
professionalism and provide more strategic role for government, particularly giving citizens better 
information, involving citizens more directly in policy making and commissioning for long term outcomes.

(1) See Achieving Culture Change, Cabinet Office, 2008; (2) Co­production will not grow without large scale cultural change led by professionals. However, we make less detailed 
suggestions in this area and do not provide an annex,  reflecting our primary focus on citizen empowerment.  30 
This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 
1  Consider extending individual budgets to further specific funding 
streams and explore the development of budget holding lead 
professionals 

Analysis…
Analysis…  Budget Holding Lead Professionals can successfully 
Individual Budgets change the old  commission a range of services from providers in a joined 
professional ‘gift’ model of services, where  up way, so as to best meet an individual’s needs 
professionals assess citizens’ needs,  • Evidence from practice in children’s services, suggests that the lead 
determine eligibility, ration resources  and  professional role is a key element of effective frontline delivery of 
control services. They create instead a ‘new’  integrated services. It ensures that professional involvement is 
citizenship model 1  for commissioning services  rationalised, coordinated and communicated effectively 1 
with public money.  • Budget holding lead professionals can enable a speedier, more 
personalised and more effective response to meeting an individual’s 
additional needs 2 
• Overall, Budget Holding Lead Professional models can yield many 
Negotiation  Entitlement  of the benefits of Individual Budgets: 
of service  Citizen  to funding  1. Increasing opportunities for preventative spending by 
improving coordination of services to secure the best long term 
outcomes 
Community  2. Strengthening relationships between professionals and users 
to provide opportunities for service users to contribute their own 
knowledge and understanding of what will work 
Budget Holding Lead Professionals have been piloted 
Professional  Government 
Contribution  in children’s services. Lead professionals are given a 
via taxation  budget  to commission services and procure goods 
directly from providers, to build a service package for 
core groups of children and families 

(1) See: Unlocking the Imagination, Duffy, S., 1996; and, Transformational Care in Oldham, Maybury, B. and Rolfe, A., 2008; and The Keys to Citizenship, Duffy, S., 2005 
31 
This is a discussion document. Not a statement of Government policy 
 1  Consider extending individual budgets to further specific funding 
streams and explore the development of budget holding lead 
professionals 
Analysis… 
It is essential to weigh the benefits and risks of  Recommendations…  1 
devolving more control over resources  Consider extending individual budgets to further 
Increase opportunities 
Loss of financial  specific funding streams 
for preventative 
control or predictability 
spending  • For example, consider integrating NHS funding for 
Improve service  Increased expenditure  continuing care, social care, and mental health care 
responsiveness  during transition period 
Improve 
A viable supply side 
coordination of 
does not develop 
services  Explore the development of budget holding lead 
Drive professional  Professional attitudes  professionals, particularly where individual budgets 
culture change  hinder improvement  are not possible 
Enhance user control  Users do not 
and sense of  have the capacity  • For example, explore integrating offender 
responsibility  to make decisions  management, employment services, education, 
• To minimise the risks, individual budgets should be piloted 
housing support, and drug and alcohol services 
through identification of appropriate funding streams (or 
elements of funding streams)  through a budget holding lead professional model 
•Careful consideration of the different needs of distinct 
groups of users (e.g. older people) will be required 1  (See Annex A for more details) 
• Individual budgets are a valuable way of giving users of 
public services more choice and control over their everyday 
lives 2 

(1) IBSEN Evaluation of Individual Budget Pilots in Social Care: Final Report , 2008; (2) Bartlett, J., Leadbeater, C., Gallagher, N., Making it Personal, Demos, 2008; 
This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 32 
 2  Empower people to better support each other, with new rights for 
groups of service users 

Analysis… 
What is peer support?  Increasingly, health and social care staff work with a 
● Peer support groups of patients, parents, carers, and  network of support and care from family, friends, peers 
victims empower citizens to participate more fully in  and  the community 
public services. Evidence shows increases in 
confidence, self efficacy, and wellbeing and that groups  Family carers  Former Patients 
are cost effective 1  (Emotional support  (experience and 
● Peer support provides the practical advice and  and practical help)  knowledge) 
emotional support that only ‘peers’ can provide. Peer 
support also provides social capital to isolated or 
vulnerable groups 
Friends and 
● Peer support is provided by a range of voluntary and 
neighbours 
community organisations  from national charities like  (practical help) 
Alzheimer's Society and small community groups, user­ 
controlled organsiations and user networks 
Volunteers 
(practical help and 
Online network of patients  education) 
(encouragement and 
knowledge) 
Patient and Carers group 
(Social support, advice and 
recommendations) 

Patient receiving care from GP, community 
nurse and social care team 

(1) See National Evaluation of the pilot phase of the Expert Patient Programme, DH, 2006; 
This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 33 
2  Empower people to better support each other, with new rights for 
groups of service users 

Key problems for peer support groups  Recommendations…  2 
No easy or reliable access to facilities for meetings, 
admin etc.  Empower people to better support each 
other, with new rights for groups of 
service users including the right to: 
Local grant funding is low, insecure and lacks 
transparency 2  •  use commissioners’ and providers’ rooms and 
facilities for meetings (or cash for private hire) 
Online peer support groups are often unable to 
•  apply for local grant funding based on simple 
capitalise on the volume of traffic to central and  criteria and number of members 
local government websites  •  publicity by local services and on government 
websites 
Public service providers do not always encourage  •  ‘auto­enrolment’ or ‘auto referral’ for patients, 
citizens to participate in service user organisations 1  carers and service users (with an opt out) 
Frontline workers are well placed to set up peer  •  request a budget for staff in public services 
support networks for service users but they are not  who set up and run peer support groups 
empowered or incentivised to do so 1  •  flexible working for staff who volunteer to run 
peer support groups 
The extent to which local authorities recognise and  •  official recognition by commissioners 
engage with peer support organisations varies 
greatly 
(See Annex B for more details) 
(1) Finding of workshops with parents, carers, and users of social care; (2) Denmark provides an alternative approach to grant funding for User Associations. 
This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 34 
3 Give greater weight to the quality of partnerships between staff and 
service users in performance management frameworks 

High Quality Partnerships Recommendation…  3 
Partnerships between service users and professionals ensure that 
providers are more accountable to citizens and increase the  Give greater weight to the quality of 
commitment of citizens’ own resources to achieving outcomes  partnerships between staff and service 
users in performance management 
frameworks 

Reciprocal  Negotiated  • adopt a principles­based approach to 

Give and  Mutual  regulating the quality of relationships between 
take on both sides, a  recognition of what  staff and citizens (rather than a compliance 
a sense of mutuality  both sides have to offer, and  model). This would involve service providers 
and ‘we are in this  joint negotiation of goals  reporting against high­level principles relating 
together’  and plans 
to the quality of these relationships, such as 
trust, dignity and respect, rather than just 
Citizen  Professional 
shallow indicators of customer satisfaction 
Partnerships 
• benchmark perception data relating to citizens 
real, local and recent experiences to drive 
improved performance 
• develop self­evaluation tools to measure the 
Trust­based 
quality of relationships between front line staff 
Trust is both a product of 
high quality relationships  and service users 
and essential for their maintenance.  (See Annex B for more details) 

35 
This is a discussion paper – not a statement of Government policy 
 4 
Involve citizens in professional training, staff recruitment, and 
inspection and support local leaders to drive culture change 

Analysis…  Recommendation…  4 
Co­production requires a culture change whereby 
professionals consistently encourage citizen  Involve citizens in professional training, staff 
empowerment and seek partnerships with service  recruitment, and inspection and support local 
users that share responsibility  leaders to drive culture change 

§ Citizen empowerment has big implications for professionals.  •  Involving service users  in training  the workforce should 
It fundamentally changes the power dynamic between the  be encouraged further. In social care, progress in this 
public and professionals that may have been in place for  area could be accelerated by focusing on improving the 
generations  quality of provision 
•  Service users should be involved systematically in staff 
§ Culture change within the professions requires visionary  recruitment, performance management, and inspection. 
leadership and changes to professional training, recruitment,  For example ‘Experts by Experience’ could be extended 
and performance management. Innovative practice in health,  into new areas 
education and social care suggests that higher levels of  •  New professional roles that provide highly skilled 
service user involvement in these area makes a difference 1 .  advice, brokerage and key worker support to citizens 
There is an opportunity to empower citizens to help define the  should be supported and encouraged e.g. Learning 
‘new professionalism’ set out in Excellence and Fairness  Mentors, Self­directed support advisors and a  range of 
Personal Advisors in different sectors 
§ Partnerships between the public and professionals place  •  In education, Parents Councils and Students Councils 
greater value on new skills: advice, brokerage and support.  could be more systematically involved in feedback to 
Self­Directed Support advisors in social care or Parent  staff, research, school self­evaluation, budgeting and 
Support workers in schools provide personalised support and  developing a vision for the organisation 
work in partnership with service users and their families 

(1) See ‘Experts by Experience’ www.csci.org.uk, and Involving Services Users in Social Work Training on the Reality of Family Poverty in Social Work Education, 
Volume 27, Issue 5 August 2008 , pages 459 ­ 473 36 
 Our recommendations would need to be part of wider reforms on 
citizen empowerment, professionalism and a more strategic role for 
government set out in Excellence and fairness and Working Together 1 

Supporting citizen decision making with better 
information 
Empowering citizens requires not only greater 
access to information but the power to use it and 
re­use in ways that professionals do not control, 
and officials could not imagine. 

Commissioning long term outcomes Public 
service commissioning that is able to truly 
commission long term outcomes rather than short 
term outputs or service activity is much more likely 
to create the incentivise professionals to work in 
partnership with users and co­produce better 
outcomes to chronic, complex and contested 
Involving citizens in policy making  issues 
The leading examples of co­production in practice (e.g. the 
expert patient programme, direct payments, time banks,  A strategy for incubating local innovation 
participative budgeting) did not originate from policy makers,  Working in partnership with citizens and 
think tanks or governments but were first set up by citizens  empowering them to contribute more of their own 
who then campaigned (for many years) for government to  resources is often incompatible with a top down 
adopt their ideas. Systematically involving the citizens in the  approach to reforming public services. Local 
policy making process – from defining the problem, generating  innovation that involves citizens in the way 
ideas and implementing solutions ­ is likely to lead to much  services are designed and delivered is much more 
greater co­production in public services  likely to generate co­production in practice 

(1) Excellence and fairness: achieving world class public services, Cabinet Office, 2008; Working together­ Public services on your side, Cabinet Office 2009 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 37 
Contents 

•  Executive Summary 
•  Introduction 
•  What does co­production mean? 
•  How important is co­production and what are the potential gains? 
•  How could co­production in public services be accelerated? 
•  Background Analysis 
•  Annex A: Examples of programmes which foster co­production 
•  Annex B: Individual Budgets and Budget Holding Lead Professionals 
•  Annex C: Measuring the quality of relationships and encouraging peer support 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 38 
Annex A: Examples of programmes which foster co­production

39 
 Nurse­Family Partnerships – a strengths based approach, with a 
sustained partnership between nurse and young mother at its heart 

Description: Nurse­Family Partnerships involve trained nurses visiting first­time young mothers throughout pregnancy and the 
first two years of a child’s life. They usually offer a combination of health advice and support (e.g. around breastfeeding, childhood 
illnesses), practical support and coaching (e.g. life skills) and addressing psychological issues (e.g. motivational interviewing) 

Target Group: Currently offered to first time mothers who are under 20. Current Scope: Over 1000 clients are currently 
enrolled on the programme in ten sites, with plans to expand this to 20 sites by 2009 (as set out in the Youth Crime Action Plan, 
2008).  Expansion after 2009 will depend on successful implementation in the first 30 sites 

Key characteristics of the  Evidence 
partnership  • The model was developed in the US where it has been rigorously tested 
● Intimacy and continuity – building trust  over the course of 27 years 
● Aligning the goals and aspirations of the  • Three random controlled trials have been conducted in the US. The 
nurse and family  program had positive impacts on pre­natal behaviours; improved 
● Building on the person’s strengths and  pregnancy and birth outcomes; led to more sensitive and competent care 
previous successes towards improved self  of child; reduced child abuse and mortality; improved outcomes for the 
efficacy  parent; and, importantly, benefits were still evident when the child was 15 
● Establishing a sense of responsibility in the  • The nurse­family partnership is offered in 20 American states, and it 
individual  serves more than 20,000 families annually. The programme costs about 
● Clear structure and understanding of what  $8,000 per family for two and a half years’ support. However, economic 
evaluation by the Rand Corp. shows a payback to the public purse of four 
the programme entails 
times its cost. 
● Having highly skilled professional nurses 
• The partnership topped WAVE’s evaluation system and was 
have skills for the nurse and individual to 
recommended by the Sure Start review, the Blueprint programme, Support 
deal with anxiety and stress  from the Start and Communities that Care 

Moving Forward: If the programme is shown to be successful it is hoped that 50% of PCTs/LAs will operate the programme by 
2011. A key challenge will be mainstreaming and sustaining the nurse­family partnership if the pilot proves successful 

Sources: www.nursefamilypartnership.org; Billingham, K.. The Family Nurse Partnership Programme, Cabinet Office Seminar, 2007 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 40 
 The Expert Patient Programme –peer support that enables patients to 
contribute their expertise to one another 

Description: A six week course for people with chronic or long­term conditions. The course is delivered by trained and 
accredited tutors who are also living with a long term health condition. It aims to give people the confidence to take more 
responsibility and self­manage their health, while encouraging them to work collaboratively with health and social care 
professionals. Course topics include healthy eating, dealing with pain and extreme tiredness, relaxation techniques and coping 
with feelings of depression 

Target Group: 17.5 m people living with long term health challenges including 8.5 m with Arthritis 3.4m with asthma, 1.5m 
doctor­diagnosed cases of diabetes in the UK, 80­90k people with Multiple Sclerosis (MS) 

Key characteristics  Evidence 
● Peer support provided by patients is  Course questionnaires showed Outpatient visits decreased by 10%, A&E 
highly valued  attendances decreased by 16%, Pharmacy visits increased by 18% 
● Tutors need to be trained and  • However, the external  evaluation found no reduction in use of primary or 
accredited to provide patient education  community care. This RCT found that course participants have: 
● Encouraging personal responsibility  • Gains in patient self­efficacy and energy 
and self efficacy  • Improved quality of life and psychological wellbeing for patients, high levels of 
● Reinforces current good self  satisfaction, improved partnerships with doctors, reduced isolation and 
management  increased confidence to manage their condition 
• Reduced inpatient/day case hospital costs making EPP cost effective 

Moving Forward: Delivered to 30,000 people already with plans to grow from 12k pa to 100k pa by 2012. New course for 
carers and specific conditions. Current group of patients tend to be white middle class and well educated who volunteer to 
attend, want to learn and are motivated to help others. 

Sources: National Evaluation of the pilot phase of the Expert Patient Programme, DH, 2006 
41 
This is a discussion paper. It is not a statement of government policy
 Budget holding lead professionals­ integrates resources, enables 
greater personalisation, involves people in commissioning decisions 

Description:  Similar to personal budgets, budget holding lead professionals allow money, and decisions over how money is 
spent, to be devolved to the lowest level possible. Budget holding lead professionals are used where professional intervention is 
required to effectively deploy resources 

Target Group: Service users who cannot be granted their own personal budget (e.g. because of age/vulnerability) can have 
a lead professional coordinate resources and services on their behalf 
Current Scope: There have been 16 local authority pilots of budget­holding lead professionals in children’s services. 
Emerging reports are very positive (full evaluation due in Autumn 2008) 

Key characteristics  Evidence 
● The role can be taken on by a wide range of 
practitioners, as the skills, competence and knowledge  • Evidence from practice in children’s services, suggests that 
required to carry out the role are similar regardless of  the lead professional role is a key element of effective 
professional background  frontline delivery of integrated services. 
● The amounts of money allocated by the lead  • It ensures that professional involvement is rationalised, 
professional varies. The amount spent is determined on  coordinated and communicated effectively 
basis of need e.g. from small sums, for example, £1.50  • Budget holding lead professionals can enable a speedier, 
for a bus ticket, to £1,000 for a package of counselling  more personalised and more effective response to meeting an 
sessions  individual’s additional needs 
● The lead professional liaises very closely with service 
user, the family and professionals to allocate resources 
effectively 

Moving Forward: There are proposals to use budget­holding lead professionals in drug treatment services. Their use in 
children’s services could be accelerated. There is also potential for their use in resettlement and rehabilitation services 
Sources: What is a Lead Professional? DCSF, 2005; Realising the potential efficiency gains from budget holding lead professionals, OPM, 2007 
This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 42 
 Family Intervention Projects­ a whole family approach, driven by a 
partnership with a strong, persistent and assertive key worker, 
backed up by an explicit contract of mutual responsibilities 

Description: FIPs is an intensive whole family approach to reducing ASB. It provides an out reach service, 
accommodation in the community and 24­hour monitored residential accommodation for chaotic families. At the heart of it is 
a relationship between the whole family and a key worker – backed up by a contract with sanctions. 

Target Group: targeted at families exhibiting anti­social behaviour, focused on those who are at risk of loosing their 
housing tenancy or children being taken into care 

Key characteristics  Evidence 
● Key worker with persistence and assertiveness 
● A contract with the family establishing a  • Evidence comes from the evaluation of Dundee FIPs and a 
reciprocal relationship – “not letting down my key  Sheffield Hallam evaluation of six projects in the North West.  They 
worker”  found that 85% of existing participants had reduced or ceased their 
ASB and the risk of homelessness and family breakdown had 
● Clear sanctions – linked to tenancy  declined 1 
● Practical learning about routine and structures 
of daily living 
● Whole family approach  • Projects cost £8k ­ £15k per family. Estimates of cost savings 
suggested that FIPs saved money by replacing demand for other 
● Encouraging authoritative parenting 
services, although the evidence on cost/benefits and long­term impact 
● Establishing  trust and listenin  is not as robust 
● Needs highly skilled, highly motivated staff 

Moving Forward: There are currently 53 FIPS that have helped around 500 families. Further money has been earmarked 
for expansion and we aim to support around 1,500 families a year 

Sources: Impact Assessment of the Youth Crime Action Plan, Home Office/Department for Children, Schools and Families, Ministry of Justice, 2008 
This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 43 
 Contracts of rights and responsibilities – establishes reciprocity, 
recognises what people can contribute and sets expectations 

Description: Voluntary mutual agreements are already in use. They set out behaviour expectations and can be used to tackle 
crime/anti­social behaviour e.g. Acceptable Behaviour Contracts and Parenting Contracts. But, they can also be used to outline 
rights and responsibilities in ‘mainstream’ services such as health, education and social care 

Target Groups: Wherever more than one person needs to contribute something to achieving an agreed aim. They are most 
powerful where they are made on a 1­2­1 basis with regular contact between the parties e.g. in social care 
ABCs are written, voluntary 
Key characteristics of  Evidence  agreements between a young 
mutual agreements  •ABCs and Parenting Orders affect individual’s  person, housing services/school and 
behaviour. 65% do not engage in further anti­  the police. The young person agrees 
social behaviour after an ABC intervention  not to carry agreed anti social 
● Explicit: Clear aims and  behaviours 
expectations on both sides  • Home­school agreements can contribute to 
school effectiveness by enhancing relationships  Home­school agreements foster a 
● Shared understandings:  between parents and teachers  partnership between parents and 
Making the agreement leads to  schools. The agreement clarifies 
• Research evidence points to the value of 
shared understandings of roles  what the school is trying to 
parenting contracts and orders. It will be 
and solutions  necessary to support parents through access to  achieve and sets out the role of 
● Social pressure: The parties  additional services, such as mental health  the school, parents and pupils 
should have a good relationship  services  Parenting contracts are negotiated 
with one another so there is  • The Royal College of General Practitioners  between a YOT worker and the 
social pressure to meet the  argues that general practice achieves the best  parents of a child involved in 
agreed expectations (avoid  possible outcomes for each particular individual  criminal or anti­social behaviour. 
‘losing face’)  by negotiating an individual care plan with the  Parents either work voluntarily with 
patient that makes sense to them, their social  the YOT or a parenting order can 
● Sanctions: They can  be put in place. Both parenting 
sometimes be effectively  circumstances and enables them to share the 
responsibility for treatment  contracts and orders have a 
backed up by harder sanctions  statutory basis 
Sources: Think Family literature, Cabinet Office; Impact Assessment of the Youth Crime Action Plan, Home Office, Department for Children, Schools and Families, Ministry of Justice, 
2008; http://www.standards.dfes.gov.uk/parentalinvolvement/hsa/  44 
This is a discussion paper. It is not a statement of government policy
 Individual Budgets in social care – control over resources and 
decisions empowers disabled people, and leads to greater 
personalisation 

Description: Personal budgets are one vehicle for devolving money and decisions over how money is spent to citizens. Other, 
closely related, models for devolving more money/power to citizens include budget­holding lead professionals and 
collective/community budgets (e.g. Youth Opportunity Fund) 
Target Group: Analyses indicates that personal budgets are useful where citizens have the capacity to make decisions about 
how to allocate resources; when their needs can be objectively assessed; and where there are a range of available options as to 
how a budget may be spent. Even if these three criteria are met it will be necessary to apply broader ‘public resource’ criteria 
which specify that personal budgets must not undermine equity, efficiency, or the public goods of services 
Current Scope: Personal budgets have been piloted in social care services 
Key characteristics of personal budgets  Emerging Evidence 
● Devolution to individuals of power over how to put 
resources to use  • Evidence collected across 17 local authorities shows that 72% of 
● Mechanism for promoting professional culture change in  budget holders say they have more choice and control over their 
direction of making services person­centred  lives than previously, and that 63% say they take part in and 
contribute to their communities more when on self­directed support 
● Alternative to a market­based model (e.g. a voucher 
system) which constructs individuals as consumers and  • Early results from a small pilot run by In Control involving 6 local 
which are not necessarily person­centred (e.g. services  authorities demonstrate cost savings of between 12% and 67% 
seek profitable outcomes/respond to aggregate demand)  • Mental health patients in Florida, using personal budgets, 
● Numerous potential benefits include:  reported significant rises in their sense of being respected by those 
● increased personalisation of services  around them. Budget holders were able to combine traditional 
● increased user control  clinical care with non­clinical services such as educational courses, 
● better coordination of services  so as to address all facets of their mental health. Moreover, the 
● improved services for vulnerable groups  percentage of users who felt able to participate in the community 
● improved value for money  rose from around 30% to nearly 80% 

Moving Forward: There are ongoing discussions about where to extend personal budgets. Initial analysis suggests potential 
areas for their use include NHS services such as maternity, mental health and LTC services, specialist education services, and 
independent living for disabled people 
Sources: IBSEN Evaluation of Individual Budget Pilots in Social Care: Final Report; Florida Peer Network; Bartlett, Leadbeater and Gallagher (2008)  Making it Personal, Demos; 
This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 45 
Annex B: Individual Budgets and Budget Holding Lead 
Professionals 

46 
This is a discussion document. Not a statement of Government policy
The Government has already made relevant announcements and 
undertaken pilots of individual budgets across a wide variety of 
policy areas 
This is not intended to be 
an exhaustive list 

Policy Area  Stage of Development  Rationale 

Pilots have been followed by a  Users want to and are able to commission their 
Social Care  commitment to the rolling out  own care package according to their own needs, 
of personal budgets  within the constraints of the individual budget 
There could be varying rationales 
Recent commitment in NHS Next 
NHS  depending on the service. Example services: 
Stage Review to explore and pilot 
Programmes  LTC management, Continuing Care 
use of personal budgets in the NHS 
and mental health services 
A public consultation has been 
Services for  Families with disabled children want to 
followed by DCSF 
disabled  and are able to have choice and control 
commissioning a scoping study 
children  over the funding and services they receive 
for the development of pilots 
The 2008 Drug Strategy refers to  If professionals hold a (notional) budget then there 
Drug 
the piloting and more effective use  will be better coordination of services/personal 
Treatment 
of ‘new approaches’ such as IBs  interventions and prevention will be incentivised 

Education  Adults want and need to be able to select the 
DISU/Learning and Skills Councils 
and  education and skills services relevant to them. To 
are piloting Adult Learner Accounts 
Skills  avoid misuse an accreditation system will be used 

47 
This is a discussion document. Not a statement of Government policy
 Individual budgets are embedded in a new ‘citizenship model’ of 
public services through which citizens are empowered as members 
of the community 1 

It is useful to distinguish between the professional gift model and the citizenship 
model of public services 1 
The ‘old’ professional gift model 1 
The ‘new’ citizenship model 1  for 
individual budget funding systems 
Community  Services are 
negotiated  Entitlement 
Negotiation 
Contribution  between the  of service  Citizen  to funding 
via taxation  professional 
and the 
Government  citizen  Community 

Funding for 
services 
Professional  Government 
Contribution 
Professional  via taxation 

Assessment  Citizens who are entitled to 
and support 
funding are recognised as 
Person in  members of the community not 
Need  just recipients of public services 

(1) See: Unlocking the Imagination, Duffy, S., 1996; and, Transformational Care in Oldham, Maybury, B. and Rolfe, A., 2008; and The Keys to Citizenship, Duffy, S., 2005 
48 
This is a discussion paper. It is not a statement of government policy
A key characteristic of both individual budgets and budget holding 
lead professionals is the devolution of control to the lowest possible 
level 

Key Characteristics of individual budgets 
and budget holding lead professionals 
Services users are consumers in the marketplace 
• Per capita funding and mass voucher systems  – they do not commission services 
aim to give service users more choice by 
making them consumers in a marketplace 

Budget/funds managed by 
Per capita  Mass 

Budget/funding ‘managed’ 
• Individual budgets and budget holding lead  funding  voucher 

State/professional 
e.g. of  systems 

by service user 
professionals mechanisms empower front line 
professionals and service users by giving them  hospitals/  e.g. for mass 
a commissioning role, not just through more  schools  education 
consumer choice 
Budget  Individual 
• Budget holding lead professionals hold and  budgets 
manage an allocated budget (this gives the  holding lead 
professionals  e.g. in specialist 
freedom and flexibility to front line professional  services 
to coordinate services around the service user) 
where the service user is unable to do so  Service users and/or professionals 
• Both individual budgets and budget holding  have commissioning role 
lead professionals achieve high levels of 
personalisation  Budget holding lead professionals control 
and manage a budget where individual 
service users are unable to do so 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 49 
 Areas where the benefits of individual budgets are likely to be 
strong can be identified using three basic criteria 

Citizens have  Individuals have unique and valuable resources (e.g. knowledge of their 
valuable  health condition and their needs and individual motivation) that are not 
resources  easily substituted by professionals/the state 

Private Goods  There is a significant degree of compatibility between the private good 
and Public  outcomes of the service and the public good (i.e. the public goods of the 
Goods are  service and the public good in general) e.g. adult social care, aspects of 
aligned  health care, crime prevention/offender management 

Alternative  There are genuine alternatives as to how an individual’s needs are met 
provision is 
possible 
which give rise to a set of ongoing decisions that have to be made 

Where these are in place there is good reason to consider whether 
individual budgets or budget holding lead professionals should be introduced 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 50 
 There are clear benefits that can be derived from the introduction of 
individual budgets 

The IB pilots in adult social care involved  Communities of service  Mental health service in Florida used their IB 

identifying funding streams for integration.  users contribute to the  to access services not traditionally provided in 
Initial findings indicate some Local  development of InControl  clinical care models, with good outcomes. The 
Authorities are keen to integrate funding  initiatives and the pilot  number of patients who participated in their 
community rose from around 30% to nearly 
more quickly than national government 1  schemes 
80% 2 

Citizens  Increase  Services centred 

Improve 
involved in  opportunities for  on good 
coordination of 
policy  preventative  outcomes for 
services 
development  spending  users 

Increase user  Secure good 
Drive 
Improve service  control and  outcomes for 
professional 
responsiveness  sense of  individuals with 
culture change 
responsibility  complex needs 

Evidence collected across 17 local  Budget holding lead professionals can 
A study of self­  authorities indicated 72% of budget  coordinate services around an individual’s 
directed care reports  holders said they had more choice  needs and build a strong relationship with 
that personal budgets  and control over their lives 3 . The  service users and their families. Evidence from 
can help people meet  evaluation of IB pilots also found that  work with children and families 4  indicates this 
their distinctive and  all user groups reported increased  will help secure good outcomes, especially for 
personal needs 3  levels of control 1  individuals with complex needs 

(1) IBSEN Evaluation of Individual Budget Pilots in Social Care: Final Report; (2) Florida Peer Network; (3) Bartlett, Leadbeater and Gallagher (2008)  Making it Personal, Demos; (4) 
For example, pilots of budget  holding lead professionals in children’s services; family intervention projects and family­nurse partnerships 51 
 The decision on whether to develop individual budgets will involve 
weighing up the benefits with a set of potential risks 

Alternatives will not be  Variations in individual capacity could lead to  Shifting funding from provision of 

realisable unless a viable  significant variations in quality of services  collective services to IBs is likely to 
supply side is established  individuals receive – with implications for equity  lead to changes in demand etc., 
within which users can  of service provision. Importantly, individuals will  which will require the cessation of 
make decisions on which  be able to top­up their service provision  some services – this is likely to be 
services to commission  depending on their access to financial resources  unpopular with some service users 
(e.g. closure of day care centres) 

Loss of financial  A viable supply 
Individuals do not  Funding is used 
control  side does  Political risks 
have the capacity  fraudulently 
or predictability  not develop 

Increased  Professional 
Needs assessment  Benefits of collective  Service users 
expenditure during  attitudes 
is ineffective/  consumption  exposed to 
transition  or culture hinder 
inefficient  are undermined  increased risk 
period  improvement 

Increased awareness of  In some service areas  It may be very challenging 

entitlements and demand for  (e.g. mental health, and  to objectively and  Efficiencies that come from 
funding could necessitate  provision of employment  transparently assess  economies of scale of 
increased expenditure. In  services for individuals  individual’s needs –  collective provision and the 
addition, double running (over  with learning disabilities)  making it difficult to  spin offs from collective 
the short or long term) would  professional culture  devise robust, transparent  consumption could be 
lead to increased pressures on  change will be needed to  and ‘joined­up’ resource  undermined 
expenditure  realise benefits of IBs  allocation systems 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 52 
 In reaching a decision on whether to move forward it will also be 
important to consider the potential to mitigate some or all of the 
relevant risks (1) 

Risk  Risk mitigation strategies 

1. Sound financial management, including top­slicing global budgets for collective commissioning 
Loss of financial  of preventative and ‘social capital’ (e.g. peer support) services and for contingency funds 
1  control or  2. Careful piloting with ongoing process of ‘learning the lessons’ of previous pilots 
predictability  3. Resource allocation systems may need to be redesigned comprehensively to integrate needs 
assessments and to better predict/control expenditure 

Increased  1. Shift funding away from provision of collective services to individual budgets on a funding 
expenditure  stream by funding stream basis (or at least elements of funding streams) to ensure there is not 
2  during transition  inefficient ‘double running’ (where collectively commissioned services run simultaneously with 
period  IBs)

A viable  1. Clear guidance for potential and actual suppliers 
3  supply side  2. Evolutionary development of regulation of supply side, with ongoing evaluations of its 
does not develop  development feeding into changes in regulation (e.g. lowering/raising barriers to entry) 

Professional 
1. Professional training and support alongside introduction of these funding systems 
attitudes or 
4  culture hinder 
2. Mechanisms to compensate for professional attitudes e.g. ring fencing specific funding streams 
to ensure it is used to benefit the service user in the best way 
improvement 

1. Establish systems of guidance, support and advice for budget holders, including professional 
Individuals do not 
5  have the capacity 
advice, as well as peer support (e.g. building social capital) 
2. Carefully consider the different needs of distinct groups of users (e.g. older people) 

This is a discussion paper. It is not a statement of government policy  53 
 In reaching a decision on whether to move forward it will also be 
important to consider the potential to mitigate some or all of the 
relevant risks (2) 

Risk  Risk mitigation strategies 

1. Locate most likely source of fraud (e.g. providers/budget holders etc) and design prevention 
Needs assessment 
system (e.g. Learner Accounts pilots are using an accreditation model for providers) 
6  is ineffective/ 
2. Carefully define what constitutes fraud so that the decisions of 
inefficient  commissioners are assessed against standard and predictable criteria 

1. Sound advice on transparent and robust, but not overly rigorous, systems of needs assessment, 
accounting and audit will be required (e.g. Audit Commission is beginning to provide guidance on 
Funding is used 
7  fraudulently 
this) 
2. Professional training and culture change,  so that user’s needs are assessed in a way that 
recognises the user’s own contribution 

Benefits of 
1. Top­slice budgets to continue to fund collective provision – to maintain positive externalities 
collective 
8  consumption are 
2. Do not move to funding systems to individual budgets where loss of benefits of collective 
consumption (including economies of scale) is likely to undermine quality or provision of services 
undermined 

1. Consultation with service users through which the likely consequences of a shift to individual 
budgets are clearly presented and discussed 
9  Political risks  2. Piloting of new systems in areas where there is political will and professional capacity to make 
the systemic changes required 

Service users  1. Development of good quality relationships between professionals and service users and sound 
10 exposed to  procedures to underpin that relationships, while simultaneously encouraging peer support 
increased risk  2. Supply side systems (e.g. an accreditation system) to minimise risks 

This is a discussion document. Not a statement of Government policy  54 
 If the risks of service users holding an individual budget are 
considered too great, then budget holding lead professionals should 
be considered as an alternative 

Budget holding lead professionals manage and control an individual budget drawn from 
a variety of different funding streams. This mitigates some of the risks of service users 
holding a budget themselves, but many benefits will still be reaped 

Budget holding lead professionals mitigate some of the risks arising from individual budgets 

Loss of financial  Service users 
Individuals do not  Funding is used 
control  exposed to 
have the capacity  fraudulently 
or predictability  increased risk 

Where individuals are unable or  Professionals will manage the individual budget  Professionals have far 

unwilling to manage and control a  within professional and institutional governance  more control and the final 
budget themselves budget holding  structures making loss of financial safeguards  say on commissioning 
lead professionals can be used  and fraud far easier to prevent and to rectify  decisions 

Budget holding lead professional models reap many of the benefits of individual budgets 
Strengthen 
Services 
Improve  relationships 
Improve service  centred on  Preventative 
coordination  between 
responsiveness 1  good outcomes  spending 
of services 2  professionals 
for users 
and users 

(1) Budget holding lead professionals can enable a speedier, more personalised and more effective response to meeting an individual’s additional needs (Realising the potential efficiency 
gains from budget holding lead professionals, OPM, 2007) (2) Evidence from practice in children’s services, suggests that the lead professional role is a key element of effective frontline  55 
delivery of integrated services. It ensures that professional involvement is rationalised, coordinated and communicated effectively (What is a Lead Professional? DCSF, 2005)
 We have drawn up a long list of areas where individual budgets and 
budget holding lead professionals could be introduced. This led us to 
consider which services could become gateways 

Public services often need to work together to meet an individual’s distinct personal 
needs. Bringing funding together within an individual budget (sometimes controlled by a 
budget holding lead professional) can improve joining up of these services 

Blue circles represent potential ‘gateways’ –  The links indicate where services 
that is, services that should ideally work with  should ideally work together to 
many other services  meet an individual’s needs 
Housing 
services 
Drug 
treatment 
NHS continuing  Offender 
care  Adult  management 
social care  Mental health 
services 
Family and 
parenting 
Management of 
support 
Long term health  Employment  Adult education 
conditions  services  and skills 
Independent 
living for  Special 
disabled people  16­18 education  Young people  educational 
Maternity  and skills and  excluded  needs 
services  learner support  from mainstream 
education 

56 
This is a discussion paper – not a statement of Government policy
 Consider extending individual budgets to further specific funding 
streams and explore the development of budget holding lead 
professionals 

Analysis…
Analysis…  Budget Holding Lead Professionals can successfully 
Individual Budgets change the old  commission a range of services from providers in a joined 
professional gift model of services, where  up way, so as to best meet an individual’s needs 
professionals assess citizens’ needs,  • Evidence from practice in children’s services, suggests that the lead 
determine eligibility, ration resources  and  professional role is a key element of effective frontline delivery of 
control services. They create instead a ‘new’  integrated services. It ensures that professional involvement is 
citizenship model 1  for commissioning services  rationalised, coordinated and communicated effectively 1 
with public money.  • Budget holding lead professionals can enable a speedier, more 
personalised and more effective response to meeting an individual’s 
additional needs 2 
• Overall, Budget Holding Lead Professional models can yield many 
Negotiation  Entitlement  of the benefits of Individual Budgets: 
of service  Citizen  to funding  1. Increasing opportunities for preventative spending by 
improving coordination of services to secure the best long term 
outcomes 
Community  2. Strengthening relationships between professionals and users 
to provide opportunities for service users to contribute their own 
knowledge and understanding of what will work 
Budget Holding Lead Professionals have been piloted 
Professional  Government 
Contribution  in children’s services. Lead professionals are given a 
via taxation  budget  to commission services and procure goods 
directly from providers, to build a service package for 
core groups of children and families 

(1) See: Unlocking the Imagination, Duffy, S., 1996; and, Transformational Care in Oldham, Maybury, B. and Rolfe, A., 2008; and The Keys to Citizenship, Duffy, S., 2005 
57 
This is a discussion document. Not a statement of Government policy 
 Consider extending individual budgets to further specific funding 
streams and explore the development of budget holding lead 
professionals 
Analysis… 
It is essential to weigh the benefits and risks of  Recommendations… 
devolving more control over resources  Consider extending individual budgets to further 
Increase opportunities 
Loss of financial  specific funding streams 
for preventative 
control or predictability 
spending  • For example, consider integrating NHS funding for 
Improve service  Increased expenditure  continuing care, social care, and mental health care 
responsiveness  during transition period 
Improve 
A viable supply side 
coordination of 
does not develop 
services  Explore the development of budget holding lead 
Drive professional  Professional attitudes  professionals, particularly where individual budgets 
culture change  hinder improvement  are not possible 
Enhance user control  Users do not 
and sense of  have the capacity  • For example, explore integrating offender 
responsibility  to make decisions  management, employment services, education, 
• To minimise the risks, individual budgets should be piloted 
housing support, and drug and alcohol services 
through identification of appropriate funding streams (or 
elements of funding streams)  through a budget holding lead professional model 
•Careful consideration of the different needs of distinct 
groups of users (e.g. older people) will be required 1 
• Individual budgets are a valuable way of giving users of 
public services more choice and control over their everyday 
lives 2 

(1) IBSEN Evaluation of Individual Budget Pilots in Social Care: Final Report , 2008; (2) Bartlett, J., Leadbeater, C., Gallagher, N., Making it Personal, Demos, 2008; 
This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 58 
Annex C: Measuring the quality of relationships and encouraging 
peer support 

59 
This is a discussion paper – not a statement of Government policy
 Citizens and professionals working in partnership and sharing 
responsibility for achieving good outcomes will only be achieved 
through the development of high quality relationships 

The best one to one pupil­teacher 
High Quality Relationships  relationships are built on these 
principles underpinned by a focus on 
the pupil developing and progressing 
over the long term 

Negotiated 
Reciprocal 
There will be mutual  Clear goals 
There will be give and 
take on both sides, a 
recognition and coming  Shared responsibility 
together of what  must be  through a high 
a sense of mutuality 
both sides have to offer  agreed to  quality relationships 
and ‘we are in this 
through ongoing 
together’ 
negotiation  effectively share  to achieve excellent 
responsibility  long term outcomes 
Citizen  Professional  through a high  for citizens 
quality 
relationship 

Relationship­centred health care recognises the 
importance and uniqueness of each health care 
Trust­based  participant's relationship with every other. 
Trust is both a product of  Evidence indicates relationships central to 
high quality relationships  supporting high­quality care, a high quality work 
and essential for their maintenance.  environment, and superior organisational 
performance 1 

(1) Organizational Dimensions of Relationship­centered Care Theory, Evidence, and Practice Dana Gelb Safran, William Miller, and Howard Beckman, 2006 
60 
This is a discussion paper – not a statement of Government policy
 Working in partnership with professionals empowers citizens to 
share responsibility for achieving good long term outcomes 

The resources citizens contribute include 
Citizens are  Sharing responsibility through  time, will power and knowledge. For 
empowered to…  partnership working means…  example, the value of informal care is 
estimated to be  > £35bn 1 

•  Mobilising citizens’ resources: Recognising the high 
value of citizens’ resources and putting the resources to  Peer support will be crucial 
effective use to achieve excellent long term outcomes  in providing opportunities 
for sharing knowledge and 
Contribute  •  Encouraging peer support: Providing opportunities for  for informal 
citizens to share knowledge, support and guidance with  support/guidance – 
other service users – growing the pool of resources  amplifying the resources 
available to all, and providing the foundations for service  available to individual 
user – professional relationships  service users 

•  Enhancing individual citizen’s control: Increasing 
individual’s influence over decisions regarding how and  Citizens will play an 
when services are provided (i.e. alternative ways to  enhanced role e.g. in making 
achieve good long term outcomes)  decisions between treatment 
Control  options; becoming involved 
•  Enhancing collective voice: Opportunities for citizens  in self­care; and becoming 
to share knowledge, support and guidance with other  more involved in their 
service users will strengthen the collective voice of those  children’s education 
service users 
(1) Age Concern 
61 
This is a discussion paper – not a statement of Government policy
 Citizens want increased choice, control and involvement in public 
services, but not a supermarket style experience. Partnership 
working with professionals will provide what citizens want 
Bearing in mind what is ‘good for everyone in 
Evidence indicates citizens have a broad concern that  society as a whole’, while planning and 
delivering public services’ is a top priority for 
public services should be planned and delivered in the  51% of citizens. In contrast, 21% of citizens 
interests of everyone in society remains strong  report the top priority should be ‘the quality of 
service individual service users receive 1 

Citizens want to be empowered – they  But…citizens want a very different experience of 
value choice 2 , control and involvement  public services compared to ‘retail’ experiences 

I like to make  I like to have experts  Which two of the following aspects of service 

choices myself  make choices for  are most important in each of the following 
me  situations 4 ? 
50% of  31% of the  13% of the  2% of the  3% of the  Public  Supermarket 
the public  public  public  public  public  services 
Quality of advice/knowledge of  64%  34% 
staff 
Evidence indicates the public want to be more  Professionalism and respect  39%  13% 
involved when public services relate directly to 
Speed of service  30%  60% 
them and their family. For example, 65% of 
parents want to be more involved at school 3  Friendliness of service  30%  60% 

High quality relationships in public services are premised on everyone having something to contribute and 
enhancing citizen choice and control. The aim is not to mimic a ‘supermarket’ style experience 

(1) Real Trends ­ Living in Britain 2008, Ipsos MORI, 2008; (2) Opinion poll data on choice – see Real Trends­ Living in Britain 2008, Ipsos MORI, 2008; (3) Parental Involvement in children’s 
education, 2007; (4) Real Trends­ Living in Britain 2008, Ipsos MORI, 2008; 62 
 The benefits for citizens of empowering relationships through they 
work in partnership with professionals, exceed the benefits of 
customer relationships 

Research has identified benefits for service­users of ‘customer relationships’ 1 , but there are 
additional benefits to be gained from  ‘thicker’ relationships where responsibility is shared 
Special customer 
treatment 1  Increased confidence 1  Enhance personal independence 
Reduced anxiety, faith in the  Citizen’s mobilise their own resources to 
Faster service and loyalty 
trustworthiness of providers  realise their independence e.g. nurses 
reward vouchers are most 
and reduced perception of  working with young mothers to develop 
applicable to customer 
risk  their self­confidence 3 
relationships 

Customer relationships  Empowering relationships 

More responsive services 
Personal recognition 1  An opportunity for citizens to ‘give 
Enhanced citizen involvement  back’ through social networks 
Personal recognition and  through professional­service user 
customer familiarity are central  partnership working (e.g. working  Citizens are empowered to engage in peer 
to good customer service and  together to design a personal care  relationships and wider social networks that 
can lead to customer  plan) empowers users to ensure  build social capital, and are rewarding not just 
satisfaction  services respond to their needs 2  for themselves but for their families, friends 
and the community 4

(1) Adapted from: Relational Benefits in Service Industries: The Customer’s Perspective’, Gwinner, Gremler and Bitner, 1998, Journal of the Academy of Marketing Science: (2) See, for 
example, Making it Personal, Bartlett, Leadbeater and Gallagher, Demos, 2008; (3) The Family­Nurse Partnership Programme, Billingham, K., Cabinet Office Seminar, 2007; (4) See  63 
Building Social Capital for Economic Inclusion: Examples in the North East, Tully, J., Durham University, 2005 
 There is good evidence of a link between professionals and 
service users working in partnership and good outcomes for 
service users in many public services 

Exemplar policy areas where citizens and professionals working in  Key relationships 
partnership can positively effect outcomes 
Where clinicians and patients work together (e.g. to decide 
between treatment options and enhance opportunities for self­ 
Health care  Patient – clinician 
care) there is evidence of improved outcomes for patients 3  (e.g. 
symptom relief through increased adherence to clinical advice) 

Evidence indicates that parents can and do play a significant role 
Education  Parent – teacher, 
as co­producers of educational outcomes 1 . Specifically, Ofsted 
early years worker, 
and  recognises the importance of good relationships with parents in 
social worker, family 
early years provision 2.  Early years providers are encouraged to 
early years  outreach
consider how they involve parents in what they do for children 2 

Carers fulfil significant, ongoing responsibilities. It has been 
Recipients of care/their 
shown that recipients of care services/carers can work in 
Social care  families – social 
partnership with professionals to, for example, design care plans 
worker/care workers 
around personal circumstances to achieve good, personalised, 
outcomes 3 

(1) The Impact of Parental Involvement, Parental Support and Family Education on Pupil Achievement and Adjustment, Desforges et al., 2003; (2) Ofsted report on the relationships between 
parents and staff as part of inspections of Sure Start (early years) centres); see also: Twenty Questions for Early Years and Childcare Providers, Oftsed, (3)  the  Organizational Dimensions of 
Relationship­centred Care Theory, Evidence, and Practice, Safran, Miller, and Beckman, 2006; see also Chronic Disease Management: A compendium of information, Department of Health, 
64 
 Peer support promotes the sharing of resources between citizens 
and underpins effective partnership working between service 
users and professionals 

What is peer support? 
●Peer support groups of patients, parents, carers, and  Increasingly, health and social care staff work with a 
victims empower citizens to participate more fully in  network of support and care from family, friends, peers 
public services. Evidence shows increases in  and  the community
confidence, self efficacy, and wellbeing and that groups 
are cost effective 1  Family carers  Former Patients 
●Peer support provides the practical advice and  (Emotional support  (experience and 
and practical help)  knowledge) 
emotional support that only ‘peers’ can provide. Peer 
support also provides social capital to isolated or 
vulnerable groups 
●Peer support is provided by a range of voluntary and 
Friends and neighbours 
community organisations  from national charities like  (practical help) 
Alzheimer's Society and small community groups, user­ 
controlled organsiations and user networks 
What is the problem?  Volunteers 
• Public awareness of peer support and user  (practical help and 
organisations is low. Some providers make referrals or  Online network of patients  education) 
hand out leaflets, while others do not 2  (encouragement and 
knowledge) 
•Funding for peer support groups and user organisations 
is low. Local grant funding is often bureaucratic,  Patient and Carers group 
insecure and lacks transparency 3  (Social support, advice and 
recommendations) 
•Efforts of volunteers (often front line staff) who set up 
and run user organisations are often unrecognised and 
unsupported 2  Patient receiving care from GP, community 
nurse and social care team 

(1) See National Evaluation of the pilot phase of the Expert Patient Programme, DH, 2006; (2) Finding of workshops with parents, carers, and users of social care; (3) 
Denmark provides an alternative approach to grant funding for User Associations.  65 
Traditional performance management systems can fail to 
incentivise the development of high quality relationships that 
underpin partnership working 

Performance management systems, which incentivise a focus on short term 
improvements against narrow ‘top down’ indicators, divert professional attention 
and commitments away from building relationships 

Relationships require long term investment in their 
development (to lead to better outcomes), incentives 
to improve outcomes in short­term are unlikely, 
Narrow indicators do not  therefore, to be conducive to their development 
capture wider ‘outcomes’ 
beyond what is measured/ 
measurable, nor the extent to  Short term  Performance management systems 
which the ‘improvements’ are  imposed from above do not always 
sustainable. They can  rely on the buy in of professionals 
incentivise a concern with  and citizens. The nature of 
improvements ‘on paper’ rather  relationships means they are 
than through devoting time and  Traditional  dependent upon local and personal 
energy to building relationships  performance  willingness and commitment 
management 
system 
Narrow indicators of  Centralisation/unilateral 
performance  compliance 

66 
This is a discussion paper – not a statement of Government policy
 Traditional performance management systems can foster a culture 
of ‘playing the system’. Professional and organisational cultures 
of this kind are not conducive for fostering good relationships 

“when a measure becomes a target it ceases to be a good 
measure”  Professor Charles Goodhart (Former Chief 
Economic Advisor to the Bank of England) 

Key ways to ‘play the system’ within traditional performance management 
systems 
Decoupling of performance indicators from the reality of outcomes on the 
Gaming  ground (which the performance indicator is often supposed to measure) by 
focusing on what is measured rather than the desired outcome 

Tick­box  A compliance­based approach can be adopted, which leads to superficial 
culture  changes, but does not bring about more substantive ‘culture change’ 

Improvements against one measure are achieved at the expense of 
Cost  provision elsewhere (e.g. provision which is not measured). This could be in 
shunting  terms of missed opportunities to engage in preventative activity where the 
benefits of the activity are felt elsewhere, or literally by shifting resources 

A culture of ‘playing the system’ is not conducive for the development of relationships, 
which requires long term professional commitments and investments of time and energy 

67 
This is a discussion paper – not a statement of Government policy
 There has been a move to incentivise organisations and 
professionals to invest in relationships by increasing the use of 
satisfaction measures. This approach has significant limitations 

Satisfaction measures are often ‘perception indicators’ aimed at increasing customer 
awareness and responsiveness. They are less useful at driving improvements in the quality of 
relationships in services which are not just ‘transactional’ 

Some simple 
1. Satisfaction measures are more likely to be a reliable indicator of a  measures of 
satisfaction may 
good service in transactional services:  actually decrease 
The high levels of personalisation required in relational services and the dynamic 
where service 
nature of the relationships that develop means that ‘satisfaction’ measures alone are 
users are given 
unlikely to capture the complex situation on the ground. Partnerships may not always 
more responsibility 
come hand in hand with satisfaction 
and/or are 
requested to 
engage in new 
2. An emphasis on satisfaction measures can lead to ‘perception gaps’  ways 
– whereby increased satisfaction is not reflected in improved ‘real’ 
outcomes  Systems of 
performance 
• Perception gaps occur when ‘real outcomes’ are decoupled from people’s  management 
perceptions. Perceptions may be inflated or overly pessimistic compared to the ‘reality  should aim to close 
of the situation’. Incentives to improve satisfaction data could drive a perception gap  perception gaps 
whereby individual satisfaction levels become divorced from a reality of (good or bad) 
outcomes 

68 
This is a discussion paper – not a statement of Government policy
 Best practice in performance management involves the use of self­ 
evaluation/self­assessment, good quality perception data and 
setting high level principles, to avoid the pitfalls of traditional 
systems 
The FSA approach is 
The Financial Services Authority ‘treating customers  designed to avoid the 
The Police Reform  fairly’ initiative 1  sets ‘high level outcomes’ for  risks of ‘gaming’ and a 
Green Paper (2008) has  providers of financial services (e.g. ‘where  ‘tick­box’ approach to 
set out a renewed  consumers receive advice, the advice is suitable and  fairness, by promoting 
emphasis on public  takes account of their circumstances’), but does not  culture change 
confidence in the police  prescribe how to achieve these outcomes, nor what  through which good 
force as one significant  evidence must be provided for self/external  fairness practices 
indicator of police  assessment  become engrained in 
performance  an organisation 

NHS Choices uses data from voluntary 
audits in which hospital take part, self­ 
Self­assessment is a key  reporting by hospitals, as well as from 
The Audit Commission’s  part of the Healthcare  mandatory data sets 
‘Comprehensive Area  Commission’s health 
Assessment’ (CAA) will ‘put the  check’ for hospitals, 
which replaced the star  SEFs recognise 
experiences of local citizens,  Since 2005 schools 
rating system in 2006  childcare and education 
people who use services and local  have been required to 
providers are best 
taxpayers’ by including  complete ‘self­ 
placed to identify their 
information on the satisfaction of  evaluation forms’ 
own strengths and 
local people when assessing local  (SEFs) which now 
weaknesses. The 
authorities  largely set the agenda 
external inspection then 
for subsequent Ofsted 
focuses on the ways 
inspections 
organisations are acting 
on these assessments 

(1) See FSA (2008) Treating Customers Fairly: progress update 
69 
This is a discussion paper – not a statement of Government policy
 Peer support groups provide foundations for good service user – 
professional relationships, but their essential role is not backed 
up by incentives, rights and resources 

Key problems for peer support groups  Potentially beneficial changes… 

Peer support groups do not have easy or secure access  Peer support groups would benefit from 
to facilities for meetings etc, which are controlled by  access to resources which are controlled 
public service providers  by public service providers 

Local grant funding for peer support groups and user  Peer support groups would benefit from 
organisations is low, insecure and lacks transparency 2  access to grant funding according to 
simple, sustainable criteria 

Online peer support groups are often unable capitalise  Peer support groups would benefit from 
on the volume of traffic to central and local government  publicity, such as being recognised on 
websites  government websites 

Public service providers do not always encourage  Peer support groups would benefit from 
citizens to participate in service user organisations 1  higher levels of participation 

Frontline workers in public services are well placed to  Peer support groups would benefit from 
set up peer support networks for service users but they  new incentives on professionals to 
are not empowered or incentivised to do so 1  participate in their development 

The extent to which local authorities recognise and  Peer support groups would benefit from 
engage with peer support organisations varies across  official recognition which does not vary 
time and geographical area  across time or areas 

(1) Finding of workshops with parents, carers, and users of social care; (2) Denmark provides an alternative approach to grant funding for User Associations. 
70 
This is a discussion paper – not a statement of Government policy
 Empower people to better support each other, with new rights for 
groups of service users 

Key problems for peer support groups  Recommendations… 
No easy or reliable access to facilities for 
Empower people to better support each 
meetings, admin etc. 
other, with new rights for groups of 
service users including the right to: 
Local grant funding is low, insecure and lacks 
transparency 2  •  use commissioners’ and providers’ rooms and 
facilities for meetings (or cash for private hire) 
Online peer support groups are often unable to  •  apply for local grant funding based on simple 
capitalise on the volume of traffic to central and 
criteria and number of members 
local government websites 
•  publicity by local services and on government 
Public service providers do not always  websites 
encourage citizens to participate in service user  •  ‘auto­enrolment’ or ‘auto referral’ for patients, 
organisations 1  carers and service users (with an opt out) 
Frontline workers are well placed to set up peer  •  request a budget for staff in public services 
support networks for service users but they are  who set up and run peer support groups 
not empowered or incentivised to do so 1  •  flexible working for staff who volunteer to run 
peer support groups 
The extent to which local authorities recognise  •  official recognition by commissioners 
and engage with peer support organisations 
varies greatly 
(1) Finding of workshops with parents, carers, and users of social care; (2) Denmark provides an alternative approach to grant funding for User Associations. 
This is a discussion paper. It is not a statement of government policy 71 
 Give greater weight to the quality of partnerships between staff and 
service users in performance management frameworks 

High Quality Partnerships Recommendation… 
Partnerships between service users and professionals ensure that 
providers are more accountable to citizens and increase the  Give greater weight to the quality of 
commitment of citizens’ own resources to achieving outcomes partnerships between staff and service 
users in performance management 
frameworks 

Reciprocal  Negotiated  • adopt a principles­based approach to 

Give and  Mutual  regulating the quality of relationships between 
take on both sides, a  recognition of what  staff and citizens (rather than a compliance 
a sense of mutuality  both sides have to offer, and  model). This would involve service providers 
and ‘we are in this  joint negotiation of goals  reporting against high­level principles relating 
together’  and plans 
to the quality of these relationships, such as 
trust, dignity and respect, rather than just 
Citizen  Professional 
shallow indicators of customer satisfaction 
Partnerships 
• benchmark perception data relating to citizens 
real, local and recent experiences to drive 
improved performance 
• develop self­evaluation tools to measure the 
Trust­based 
quality of relationships between front line staff 
Trust is both a product of 
high quality relationships  and service users 
and essential for their maintenance. 

72 
This is a discussion paper – not a statement of Government policy