Vf. 12-VIII-98�

Vf.� 14-VII-98

Vf.� 15-VII-98

G r � n d e :

Gegenstand der Verfahren ist das Gesetz zur Abschaffung des Bayerischen Senates vom 20. Februar 1998 (GVBl S. 42, BayRS 100-4-S). In einem der Verfahren ist au�erdem die Regelung des Art. 76 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit Art. 80 Abs. 2 des Gesetzes �ber Landtagswahl, Volksbegehren und Volksentscheid (Landeswahlgesetz - LWG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. M�rz 1994 (GVBl S. 136, ber. S. 314, BayRS 111-1-I) angegriffen worden.

A.

I.

Am 14. M�rz 1997 wurde beim Bayerischen Staatsministerium des Innern die Zulassung eines Volksbegehrens �ber den Entwurf eines Gesetzes zur Abschaffung des Bayerischen Senates beantragt. Das Bayerische Staatsministerium des Innern gab dem Zulassungsantrag statt und machte den Gegenstand des Volksbegehrens bekannt (StAnz Nr. 15 vom 11. April 1997 S. 2). Die zur Herbeif�hrung des Volksentscheids erforderliche Anzahl von Unterschriften (Art. 74 Abs. 1 BV) wurde erreicht. Der Bayerische Ministerpr�sident unterbreitete daraufhin den Gesetzentwurf des Volksbegehrens zusammen mit der Stellungnahme der Staatsregierung dem Bayerischen Landtag (LT-Drs. 13/8956); gleichzeitig holte er die Stellungnahme des Bayerischen Senats ein. Der Bayerische Senat empfahl dem Bayerischen Landtag, gem�� Art. 74 Abs. 4 BV das Volksbegehren abzulehnen und dem Volk einen Gesetzentwurf �ber die Reform des Senats zur Entscheidung mit vorzulegen (Sen-Drs. 255/97 S. 2). Der Bayerische Landtag lehnte mit Beschlu� vom 13. November 1997 den Gesetzentwurf des Volksbegehrens ab (LT-Drs. 13/9482) und legte dem Volk einen eigenen "Gesetzentwurf zur Reform der Bayerischen Verfassung, den Senat betreffend - Senatsreformgesetz" zur Entscheidung vor (LT-Drs. 13/9483).

Die Bayerische Staatsregierung setzte den Volksentscheid �ber den Bayerischen Senat zusammen mit zwei weiteren Volksentscheiden �ber �nderungen der Verfassung auf den 8. Februar 1998 fest (Bekanntmachung der Bayerischen Staatsregierung vom 24. November 1997, Nr. B III 2-1-373; StAnz Nr. 49 vom 5. Dezember 1997 S. 1 ff.). Jeder Stimmberechtigte erhielt eine Erl�uterung der Bayerischen Staatsregierung, in der die Texte der beiden den Senat betreffenden Gesetzentw�rfe abgedruckt waren und in der �ber die Begr�ndung der Antragsteller des Volksbegehrens sowie �ber die Auffassung der Staatsregierung, des Landtags und des Senats zu den Gesetzentw�rfen informiert wurde.

Der Volksentscheid vom 8. Februar 1998 hatte bez�glich der Gesetzentw�rfe, die den Bayerischen Senat betrafen, folgendes Ergebnis: An der Abstimmung beteiligten sich 39,9 v.H. der Stimmberechtigten. Von den g�ltigen Stimmen entfielen 69,2 v.H. (= 2.412.944 Stimmen) auf den Gesetzentwurf des Volksbegehrens.

Dies entspricht einer Zustimmung von 27,3 v.H. der insgesamt Stimmberechtigten. Auf den Gesetzentwurf des Landtags zur Reform des Senats entfielen 23,6 v.H. der g�ltigen Stimmen (= 823.462 Stimmen). Gegen beide Gesetzentw�rfe sprachen sich 7,1 v.H. der g�ltigen Stimmen (= 249.141 Stimmen) aus (vgl. Be-

kanntmachung des Landeswahlleiters des Freistaates Bayern vom 18. Februar 1998, StAnz Nr. 8 vom 20. Februar 1998 S. 3). Die Stimmzettel waren so gestaltet, da� jeder Stimmberechtigte eine Stimme hatte, mit der er entweder f�r den Gesetzentwurf des Landtags zur Reform des Senats oder f�r den Gesetzentwurf des Volksbegehrens zur Abschaffung des Senats stimmen oder beide Gesetzentw�rfe ablehnen konnte.

Bei Zugrundelegung von Art. 76 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Art. 80 Abs. 2 Landeswahlgesetz (LWG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. M�rz 1994 (GVBl S. 136, BayRS 111-1-I) war damit der Gesetzentwurf des Volksbegehrens zur Abschaffung des Senats vom Volk mehrheitlich angenommen. Das Gesetz wurde am 20. Februar 1998 durch den Bayerischen Ministerpr�sidenten ausgefertigt und im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt vom 27. Februar 1998 verk�ndet.

Das Gesetz zur Abschaffung des Bayerischen Senates vom 20. Februar 1998 (GVBl S. 42, BayRS 100-4-S) hat folgenden Wortlaut:

����������������������� ����������������������� ������ Art. 1

����������� �����

����������������������� �Die Bayerische Verfassung wird wie folgt ge�ndert:

����������� �����

����������� ���� 1. Die Art. 34 bis 42 werden aufgehoben.

����������� �����

����������� ���� 2. In Art. 68 Abs. 3 Satz 2 werden die Worte "oder des

����������� ������� Senates" gestrichen.

����������� �����

����������� ���� 3. In Art. 71 werden die Worte "vom Senat" gestrichen.

����������� �����

����������� �� ��4. In Art. 179 werden die Zahlen "34" und "36" gestrichen.

����������� �����

����������� �����

����������������������� ����������������������� ������ Art. 2

����������� �����

����������� ���� Dieses Gesetz tritt am 1. Januar 2000 in Kraft.

II.

Mit Schreiben vom 15. Januar 1998 (Nr. I A 1-1365.2-1) an die Regierungen hatte das Bayerische Staatsministerium des Innern auf die Grenzen der �ffentlichkeitsarbeit kommunaler Mandatstr�ger im Vorfeld eines Volksentscheids hingewiesen. Das Schreiben lautete:

����������� �� "1. Mit Schreiben vom 31.07.1995 hat das Bayer. Staatsmini-

����������� ������ sterium des Innern entsprechend dem Urteil des Bayer.

����������� ������ Verfassungsgerichtshofs vom 19.01.1995 (VerfGH 47, 1 ff.)

����������� ������ �ber die Grenzen der �ffentlichkeitsarbeit kommunaler

����������� ������ Mandatstr�ger im Vorfeld eines Volksentscheids infor-

����������� ������ miert. Diese Grunds�tze haben nach wie vor G�ltigkeit.

����������� �������

����������� ��� 2. Aufgrund von Anfragen wird zu dieser verfassungsrechtli-

����������� ������ chen Problematik erg�nzend auf folgendes hingewiesen:

����������� �������

����������� ������ Das "Aktionsb�ndnis Neuer Senat", in dem zahlreiche K�r-

����������� ������ perschaften und Verb�nde, darunter auch der Bayer. Ge-

����������� ������ meindetag, der Bayer. St�dtetag und der Bayer. Landkreis-

����������� ������ tag, zusammengeschlossen sind, gibt ein Plakat und ein

����������� ������ Faltblatt heraus, die jeweils die Aussage enthalten:

����������� �������

����������� ������ "Volksentscheid am 8. Februar 1998

����������� ������ 3 x Ja f�r Bayern"

����������� �������

����������� ������ Das Plakat enth�lt zus�tzlich die Zeile:

����������� �������

����������� ������ " x� Verfassungsreform�� x� Senatsreform�� x� Parlamentsreform"

����������� �������

����������� ������ Das Faltblatt enth�lt zus�tzliche Ausz�ge aus den drei

����������� ������ Stimmzetteln, jeweils mit einem Kreuz beim Gesetzesbe-

����������� ������ schlu� bzw. Gesetzentwurf des Landtags nach dem unmittel-

����������� ������ bar vorangehenden Hinweis: "So entscheiden Sie richtig am

����������� ������ 8. Februar 1998 - 3 x Ja f�r Bayern".

����������� �������

����������� ������ Plakat und Faltblatt beinhalten nach Auffassung des In-

����������� ������ nenministeriums nicht nur eine den Kommunen nach der Ent-

����������� ������ scheidung des Bayer. Verfassungsgerichtshofs unbenommene

����������� ������ Information und Bewertung einer Angelegenheit, die die

����������� ������ Kommunen ber�hrt, unter Beachtung des Sachlichkeitsge-

����������� ������ bots, sondern auch eine unmittelbare Abstimmungsempfeh-

����������� ������ lung. Die Kommunen d�rfen daher Plakat und Formblatt

����������� ������ nicht in einer Weise verwenden oder der �ffentlichkeit

����������� ������ zug�nglich machen, da� sie den Eindruck erwecken, sie

����������� ������ w�rden sich mit der Abstimmungsempfehlung identifizieren.

����������� ������ Eine (unver�nderte) Verteilung des Materials durch kommu-

����������� ������ nale Amtstr�ger in amtlicher Funktion oder ein Aufh�ngen

����������� ������ des Plakats wird daher in der Regel ausscheiden m�ssen.

����������� ������ Eine Auslegung des Faltblatts in kommunalen R�umen ist

����������� ������ nur m�glich, wenn aufgrund der Gesamtumst�nde nicht der

����������� ������ Eindruck erweckt wird, das ausliegende Material gebe die

����������� ������ amtliche Auffassung der Kommune wieder; falls das Materi-

����������� ������ al lediglich zusammen mit Prospektmaterial unterschiedli-

����������� ������ cher, nicht kommunaler Institutionen ausgelegt wird, wird

����������� ������ dieser Eindruck in der Regel nicht entstehen.

����������� �������

����������� ������ Soweit die Kommunen das Material des Aktionsb�ndnisses

����������� ������ nicht verwenden d�rfen, scheidet auch der k�ufliche Er-

����������� ������ werb aus.

����������� �������

����������� ��� 3. Wir bitten, die kreisfreien St�dte und die Landrats�mter

����������� ������ zu unterrichten und dabei die Landrats�mter zu bitten,

����������� ������ auch die kreisangeh�rigen Gemeinden zu informieren.

����������� �������

����������� ��� 4. Die kommunalen Spitzenverb�nde haben Abdruck dieses

����������� ������ Schreibens erhalten."

����������� �

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B.

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I. Die Antragsteller wenden sich gegen die Abschaffung des Senats.

1. Antrag des Bayerischen Senats (Verfahren Vf. 12-VIII-98):

Der Bayerische Senat beantragt,�

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����������� ���� das Gesetz zur Abschaffung des Bayerischen Senates vom

����������� ���� 20. Februar 1998, GVBl S. 42, wegen Versto�es gegen die

����������� ���� Bayerische Verfassung f�r ung�ltig zu erkl�ren.

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a) In der Sen-Drs. 233/98 ist hierzu ausgef�hrt: An dem Volksentscheid �ber den Bayerischen Senat h�tten sich weniger als 40 v.H. der Abstimmungsberechtigten beteiligt. Der Bayerische Landtag habe die Abschaffung des Senats vorher ausdr�cklich abgelehnt. Es sei verfassungsrechtlich bedenklich, wenn die Verfassung ohne Zustimmung von mindestens 50 v.H. der Abstimmungsberechtigten und ohne Zustimmung des Landtags ge�ndert werden k�nne. Der Gesetzgeber habe es vers�umt, die Bayerische Verfassung, die entsprechende Einschr�nkungen nicht ausdr�cklich enthalte, im Landeswahlgesetz zu erg�nzen. Diese erg�nzenden Regelungen m��ten der unterschiedlichen Bedeutung von einfachen Gesetzen und Verfassungs�nderungen Rechnung tragen. Ohne solche Erg�nzungen widerspreche der bayerische Rechtszustand dem Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG, der die Grunds�tze einer repr�sentativen Demokratie auch f�r die L�nderverfassungen zwingend vorschreibe.

Besonders bedenklich erscheine es, wenn durch einen Volksentscheid ohne ein Zustimmungsquorum von 50 v.H. der Abstimmungsberechtigten ein Verfassungsorgan abgeschafft werde.

Die Beteiligung der gesellschaftlichen Gruppen an der politischen Willensbildung und das Bestehen eines beratenden, nicht parteipolitisch zusammengesetzten Organs als Mittel der Gewaltenteilung, wie es im Senat verwirklicht sei, geh�re zu den "demokratischen Grundgedanken der Bayerischen Verfassung". Nach Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV sei eine dagegen versto�ende Verfassungs�nderung unzul�ssig.

b) Weiter wird zur Begr�ndung des Antrags ausgef�hrt:

aa) Die Zul�ssigkeitsvoraussetzungen der Art. 75 Abs. 3 BV und Art. 49 VfGHG seien erf�llt. Das Verfahren nach Art. 75 Abs. 3 BV zeige sich hier als ein objektives Verfahren der abstrakten Normenkontrolle und kenne keinen Antragsgegner. Eine "Meinungsverschiedenheit" sei gegeben. Die verfassungsrechtlichen Bedenken des Bayerischen Senats seien nicht pr�kludiert. Der Antrag finde keinen Pr�zedenzfall und f�hre in prozessuales Neuland, so da� der Verfassungsgerichtshof seine bisherige Judikatur sch�pferisch anpassen m�sse.

bb) Der Normenkontrollantrag sei begr�ndet.

Es gehe besonders um die Frage, ob eine Minderheit von 27,3 v.H. der Stimmberechtigten f�r eine Verfassungs�nderung ausreiche. Der Verfassungstext sehe f�r den Volksentscheid weder ein Quorum noch eine qualifizierte Mehrheit vor. Dagegen bed�rften Beschl�sse des Landtags auf �nderung der Verfassung einer Zweidrittelmehrheit der Mitgliederzahl und der Best�tigung durch das Volk. Hier werde mit verschiedenem Ma� gemessen. Im theoretischen Grenzfall gen�ge beim Volksentscheid ein einziger Stimmberechtigter, um die Verfassung zu �ndern. Mit einer solchen Regelung st�nde Bayern im gesamtdeutschen Verfassungsvergleich allein.

Es sei mit dem Homogenit�tsgebot nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG nicht zu vereinbaren, da� sich die Bayerische Verfassung �nderungen gegen�ber so sorglos zeige. Der Homogenit�tsgrundsatz verlange, da� die L�nder ihren Verfassungen im Vergleich zum einfachen Gesetz erh�hten Bestandsschutz durch erschwerte Ab�nderbarkeit gew�hrleisten m��ten. Dies k�nne der Bayerische Verfassungsgerichtshof feststellen; das Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts beziehe sich nicht auf vorgrundgesetzliche Normen wie die Bayerische Verfassung.

Die Meinung, da� eine einfache Mehrheit f�r das Verfassungsreferendum nach bayerischem Recht ausreiche, k�nne sich nicht auf den Wortlaut der Verfassung berufen. Sie st�tze sich auf die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 2. Dezember 1949 (VerfGH 2, 181 ff.). Diese Entscheidung beruhe auf der Pr�misse, da� die Verfassung in der Frage der Volksgesetzgebung den "Charakter einer abschlie�enden und ersch�pfenden Regelung" habe. Von der in der Verfassung geregelten �u�eren Reichweite der Volksgesetzgebung seien

aber die innere Ausgestaltung, die Regeln ihrer Aus�bung, zu unterscheiden. Verfassungsrechtliche Grenzen, die f�r erstere Thematik gelten w�rden, erfa�ten nicht notwendig auch letztere. Demgem�� habe Nawiasky die einfachgesetzliche Regelung des Verfahrens beim Volksentscheid f�r erforderlich und zul�ssig gehalten. Ebenso sei das in der Verfassung nicht ausdr�cklich vorgegebene Quorum bei der Einreichung des Zulassungsantrags f�r ein Volksbegehren nicht f�r verfassungsrechtlich bedenklich gehalten worden.

Der Verfassungsgerichtshof habe in der Entscheidung VerfGH 2, 181 ff. gemeint, die Frage von Mehrheit und Quorum sei durch den Satz "Mehrheit entscheidet" (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 BV) gel�st. Er habe den Satz jedoch anders gelesen, als es der Wortlaut vorgebe, n�mlich so, als wenn er lautete: "Einfache Mehrheit der Abstimmenden entscheidet". Das Gericht habe dem Satz jenen Inhalt unterlegt, den es nachtr�glich aus ihm deduziere. Sinn und Zweck des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 BV sei es klarzustellen, da� Mehrheit entscheide und nicht Wahrheit, Richtigkeit oder irgendwelche intellektuellen, moralischen oder politischen Qualit�ten. Der Verfassungsgerichtshof habe somit das Mehrheitsprinzip mit einer Regel verwechselt, welche die H�he der Mehrheit festlege.

Der Verfassungsgerichtshof sei in dieser Entscheidung au�erdem davon ausgegangen, da� besondere Mehrheitserfordernisse die Rechte der Staatsb�rger beschr�nkten, die sich an der Abstimmung beteiligten. Das Gericht habe sich damit lediglich an jenen B�rgern orientiert, die sich an der Abstimmung beteiligten.

Subjekt der Volksgesetzgebung sei aber das Volk in seiner Gesamtheit. Es komme daher darauf an, ob die Akte der Volksgesetzgebung ein hinreichendes Niveau demokratischer Legitimation erreichten. Das Erfordernis qualifizierter Mehrheit f�r die Verfassungsrevision diene dazu, die Minderheit vor Majorisierung zu sch�tzen, Gefahren der Mehrheitsdemokratie zu bannen und so die Vertrauensgrundlage der Mehrheitsdemokratie zu sichern.

Die Entstehungsgeschichte der Bayerischen Verfassung weise in eine andere Richtung als die Entscheidung von 1949. Der Entwurf einer Bayerischen Verfassung habe nur den Weg der parlamentarischen Gesetzgebung zur Verfassungs�nderung vorgesehen. Antr�ge auf �nderung der Verfassung durch Volksbegehren seien ausdr�cklich ausgeschlossen gewesen (Art. 50 Abs. 1 Satz 2 E-BV). Auch Beschl�sse des Landtags auf �nderung der Verfassung h�tten bei der anschlie�enden Vorlage an das Volk der Zustimmung der Mehrheit der stimmberechtigten Staatsb�rger bedurft (Art. 50 Abs. 2 E-BV). Im Verfassungsausschu� der Verfassunggebenden Landesversammlung sei das Erfordernis der qualifizierten Mehrheit aufgegeben worden, weil von amerikanischer Seite darauf hingewiesen worden war, da� in einigen amerikanischen Staaten wegen dieses Erfordernisses Verfassungs�nderungen nicht zustande gekommen seien, die niemand habe verhindern wollen. In der Zwischenzeit habe der Verfassungsausschu� der Verfassunggebenden Landesversammlung aber den Satz des Entwurfs, da� Antr�ge auf �nderung der Verfassung nicht durch Volksbegehren eingebracht werden k�nnten (Art. 50 Abs. 1 Satz 2 E-BV), gestrichen und so einen zweiten Weg der Verfassungs�nderung freigemacht, n�mlich den der ausschlie�lichen Volksgesetzgebung. Der Verfassungsausschu� habe an die Stelle des urspr�nglich vorgesehenen Art. 50 Abs. 1 Satz 2 E-BV den inhaltlich neuen Satz ger�ckt, da� Antr�ge auf Verfassungs�nderung, die den demokratischen Grundgedanken der Verfassung widerspr�chen, unzul�ssig seien. Er habe dabei die Konsequenz nicht bedacht, da� nunmehr - am Parlament vorbei - ein zweiter Weg der Verfassungsrevision er�ffnet worden sei und da� f�r diesen Weg eine qualifizierte Mehrheit des Volkes nicht ausdr�cklich vorgeschrieben war. Die Gr�nde, die f�r die Streichung des Erfordernisses der qualifizierten Mehrheit genannt worden seien, seien allesamt auf das dem Landtagsbeschlu� nachgeschaltete Plebiszit gem�nzt gewesen und f�r dieses Verfahren auch zutreffend: Wenn das Parlament mit Zweidrittelmehrheit entschieden habe und somit die breite Zustimmung der politischen Kr�fte feststehe, erscheine es �berfl�ssig, dar�ber hinaus noch hohe Anforderungen an die Best�tigung durch das Volk zu stellen. Diese �berlegungen w�rden aber auf das Verfassungsreferendum auf Grund eines Volksbegehrens nicht passen. Der Wegfall der urspr�nglich vorgesehenen qualifizierten Mehrheit sei - soweit er die au�erparlamentarische Verfassungs�nderung betreffe - keinem politischen Plan der Verfassunggebenden Versammlung entsprungen, sondern einem Versehen.

Nach teleologischer Auslegung weise der Bestandsschutz der Bayerischen Verfassung eine offene Flanke auf. �berlie�e sich die Verfassung sorglos der Ab�nderung durch Minderheiten, so widerspr�che sie ihren eigenen Prinzipien und Intentionen. Die Bayerische Verfassung sei in besonderem Ma�e ausgerichtet auf Stabilit�t. Das Verfahren der parlamentarischen Verfassungs�nderung sei mit besonderen Kautelen versehen, um eine m�glichst gro�e Stabilit�t des Staatsgrundgesetzes zu sichern. Vor diesem Hintergrund wirke es um so erstaunlicher, wenn bei der au�erparlamentarischen Verfassungs�nderung nur die einfache Mehrheit der Abstimmenden entscheiden k�nne. Die Erkl�rung liege auf der Hand, da� diese L�cke in der Anfangszeit nicht gesehen worden sei.

Nach der systematischen und teleologischen Auslegung der Verfassung stelle das voraussetzungsminimierte Verfassungsreferendum einen Systembruch dar im Vergleich zu dem anspruchsvollen Verfahren der parlamentarischen Verfassungsrevision. Es vereitle das Ziel der Verfassungsstabilit�t. Es liege eine Systemwidrigkeit vor, damit eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 118 Abs. 1 BV) mit der m�glichen Folge verfassungswidrigen Verfassungsrechts.

Es bestehe insoweit eine Regelungsl�cke in der Bayerischen Verfassung. Soweit Art. 74 BV verfassungs�ndernde Gesetze betreffe, sei er durch einfaches Gesetz erg�nzungsf�hig und erg�nzungsbed�rftig. Der Gesetzgeber sei insoweit nicht frei. Er m�sse sowohl den Praktikabilit�tsbed�rfnissen des Plebiszits als auch dem Stabilit�tsanspruch der Verfassung und der Funktionsf�higkeit des Parlaments Gen�ge tun und den Konflikt mit der bundesstaatlichen Homogenit�t vermeiden. Er m�sse differenzieren zwischen dem Volksentscheid �ber ein einfaches und �ber ein verfassungs�nderndes Gesetz; bei letzterem habe er H�rden aufzubauen, welche die Ab�nderung erschwerten und sicherstellten, da� diese nur gelinge, wenn ein breiter, partei�bergreifender Konsens unter den Aktivb�rgern vorhanden sei. Dem Verfassungstext lie�en sich keine eindeutigen Beteiligungs- und Mehrheitsquoren entnehmen. Den besonderen Gegebenheiten der Volksgesetzgebung, zumal den besonderen Schwierigkeiten, die B�rger zu aktivieren, sei Rechnung zu tragen. Jedenfalls h�tten eine Mehrheit von 27,3 v.H. der Stimmberechtigten und eine Abstimmungsbeteiligung von 39,9 v.H. nicht ausgereicht, die Verfassung zu �ndern.

Es habe die gesetzliche Grundlage f�r das Verfassungsreferendum zur Abschaffung des Senats gefehlt. Das Landeswahlgesetz bilde in seiner derzeitigen Fassung keine taugliche Grundlage f�r ein Verfassungsreferendum. Da die Verfassung wesentliche Verfahrensfragen des au�erparlamentarischen Verfassungsreferendums offen gelassen habe und da das Ausf�hrungsgesetz keine verfassungskonforme Regelung bereitgestellt habe, seien die rechtlichen Bedingungen zur ordnungsgem��en Durchf�hrung des Referendums zur Abschaffung des Senats nicht gegeben gewesen. Damit sei das Gesetz zur Abschaffung des Senates nicht ordnungsgem�� zustande gekommen. Die Verfassungs�nderung scheitere auch an einem materiellen Verfassungsversto�. Kein verfassungskonformes Verfahrensgesetz h�tte eine Verfassungs�nderung durch Volksentscheid erm�glichen k�nnen, der ohne vorausgehenden Zweidrittelmehrheitsbeschlu� des Landtags lediglich von 27,3 v.H. der Stimmberechtigten, also einer Minorit�t, getragen worden sei.

Die Streichung der Verfassungsbestimmungen �ber den Senat verletze die inhaltlichen Grenzen einer zul�ssigen Verfassungs�nderung (Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV). In Bayern geh�re der Bayerische Senat und damit die Repr�sentation des Volkes durch Gruppen zum Demokratieprinzip und zu den "demokratischen Grundgedanken der Verfassung" im Sinn des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV. Eine Abschaffung des Bayerischen Senats sei damit von Verfassungs wegen ausgeschlossen. Leitmotiv der Beratungen zu Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV sei zwar die Absage an die Diktatur gewesen. Doch handle es sich dabei nicht um den einzigen Sinn der Unantastbarkeitsgarantie. Der Bayerische Senat verk�rpere ein Moment bayerischer Verfassungsidentit�t. Als Staatsorgan geh�re er zu den Grunds�tzen der Bayerischen Verfassung. Seine Abschaffung w�re ein erheblicher Eingriff in deren Grundsubstanz. Der Senat sei ein wesentlicher Faktor der staatlichen Willensbildung. Er bringe in das staatliche Gef�ge die Funktion des Rates ein und �ffne zugleich f�r die gesellschaftliche R�ckkoppelung der Staatswillensbildung die T�r zu den sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und gemeindlichen K�rperschaften des Landes. Der Senat bringe kraft seiner institutionellen Autorit�t Gewicht ein in das bayerische System der Gewaltenteilung. Deren Balance versch�be sich mit seiner Abschaffung.

2. Popularklage und Meinungsverschiedenheit (Verfahren Vf. 14-VII-98):

Die Antragsteller beantragen im Wege eines Verfahrens nach Art. 75 Abs. 3 BV und einer Popularklage:

����������� ���� 1.�� Es wird festgestellt, da� das Gesetz zur Abschaffung des

����������� ����������� Bayerischen Senates vom 20. Februar 1998 aufgrund des

����������� ����������� Volksentscheids vom 8. Februar 1998 �ber den Gesetzes-

����������� ����������� entwurf des Volksbegehrens "Schlanker Staat ohne Senat"

����������� ����������� die Grundrechte der Beschwerdef�hrer aus Art. 101 BV in

����������� ����������� Verbindung mit Art. 117 BV und die politische Freiheit

����������� ����������� verfassungswidrig einschr�nkt, dem demokratischen Grund-

����������� ����������� gedanken der Verfassung widerspricht und darum verfas-

����������� ����������� sungswidrig, unzul�ssig und nichtig ist.

����������������������� �

����������� ���� 2.�� Es wird weiterhin festgestellt, da� die Stimmrechtsrege-

����������� ����������� lungen des Art. 76 Abs. 3 S. 2 in Verbindung mit Art. 80

����������� ����������� Abs. 2 Landeswahlgesetz (LWG) in der Fassung der Be-

����������� ����������� kanntmachung vom 9. M�rz 1994, nach der dieser Volksent-

����������� ����������� scheid durchgef�hrt worden ist, den Gleichheitssatz des

����������� ����������� Art. 118 Abs. 1 S. 1 BV verletzt hat und dadurch der

����������� ����������� Volksentscheid verfassungswidrig und nichtig ist.

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a) Das Verfahren der Meinungsverschiedenheit gem�� Art. 75 Abs. 3 BV stehe den Antragstellern als B�rgern des Freistaates Bayern offen. In Verfassungsfragen, richtigerweise in allen politischen Angelegenheiten, sei jeder B�rger Staatsorgan, zumindest Teil des Staatsorgans Volk und damit antragsberechtigt.

b) Die Abschaffung des Verfassungsorgans Senat verletze die Grundrechte aus Art. 101 BV i.V.m. Art. 117 BV und das Grundrecht auf politische Freiheit. Zugleich seien Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV, aber auch Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 BV verletzt.

Grundlage der Freistaatlichkeit Bayerns sei die politische Freiheit, die zugleich ein Grundrecht darstelle. Die B�rger des Freistaates m��ten sich gegen Gesetze, welche den demokratischen Grundgedanken der Verfassung zuwiderliefen, zur Wehr setzen k�nnen. Das Grundrecht auf politische Freiheit sei in Art. 101 BV enthalten, w�hrend der politische Gehalt der Freiheit in der Grundpflicht des Art. 117 BV herausgestellt werde. Die verfassungswidrige �nderung des Verfassungsgesetzes verletze jeden B�rger in seinen politischen Rechten.

Der Bayerische Senat geh�re zu den demokratischen Grundgedanken der Verfassung in Bayern. Das korporative Element in der Verfassung eines Freistaats sei eine spezifische Verwirklichung des demokratischen Gedankens. Jeder B�rger habe ein Recht auf diese demokratische Verfassung. Die Abschaffung des Verfassungsorgans Senat verletze somit die politische Freiheit der bayerischen B�rger.

c) Die Regelung der Art. 76 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Art. 80 Abs. 2 LWG a.F. �ber die Feststellung des Ergebnisses des Volksentscheids versto�e gegen den stimmrechtlichen Gleichheitssatz (Art. 118 Abs. 1 Satz 1 BV). Nach diesen Bestimmungen habe der Stimmberechtigte entweder beide Gesetze ablehnen oder einem der beiden Gesetzentw�rfe zustimmen k�nnen. Die Nein-Stimmen seien nur solche gewesen, die sich auf beide Gesetzentw�rfe bezogen h�tten. Dadurch seien die Gesetzentw�rfe formal weniger ablehnenden Stimmen ausgesetzt gewesen, als sie Ablehnung erfahren h�tten. Dies sei besonders bedenklich gewesen, weil die Gesetzentw�rfe eine entgegengesetzte Politik verfolgt h�tten. Die Stimmberechtigten seien in dem vorgeschriebenen Verfahren somit nicht in der Lage gewesen, ihren wirklichen Willen zur Geltung zu bringen. Die Stimmrechtsordnung habe zu einem unterschiedlichen Gewicht der Stimmen gef�hrt, je nachdem, ob die Stimmen f�r den erfolgreichen Gesetzentwurf abgegeben worden seien oder f�r den erfolglosen, weil die Stimmen f�r den (erfolglosen) Gesetzentwurf des Landtags der Sache nach Nein-Stimmen gegen den letztlich erfolgreichen Gesetzentwurf gewesen seien, aber als solche nicht gewertet worden seien.

d) Der Bayerische Senat sei ein Verfassungsorgan mit eigenen Rechten und Aufgaben, besonders Mitwirkungsrechten im Gesetzgebungsverfahren. Die Abschaffung eines Verfassungsorgans durch ein anderes Verfassungsorgan sei rechtlich nicht m�glich. Das Volk sei im Rahmen des Volksentscheids nur das verfassungs�ndernde Volk, nicht aber mehr das verfassungsgebende Volk. Ohne das Verfassungsorgan Senat sei der Verfassungsstaat Bayern strukturell ver�ndert. Eine solche Struktur�nderung bed�rfe eines neuen Verfassungsgesetzes durch den Verfassungsgeber. Als Landesverfassung m��te sie sich zudem im Rahmen des Homogenit�tsprinzips des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG bewegen.

e) Der Bayerische Senat habe nach Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV Bestandsschutz. Die Aufgabe des Senats bestehe vor allem darin, den in seiner Mitgliedschaft geb�ndelten Sachverstand in die Gesetzgebung einzubringen. Angesichts des faktischen Einflusses von Verb�nden und K�rperschaften auf die staatliche Willensbildung sei die staatliche Institutionalisierung des Einflusses der verbandlichen K�rperschaften im Senat demokratiepolitisch geboten. Eine Abschaffung des Senats w�rde das Recht jedes B�rgers auf Erkenntnis der bestm�glichen Gesetze schm�lern. Durch den Senat werde der Verbandseinflu� demokratisiert. Ebenso werde der Parteienstaat k�rperschaftlich relativiert. Ferner diene die Vertretung der sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und gemeindlichen K�rperschaften des Landes im Senat dem Schutz des Selbstverwaltungsrechts der K�rperschaften und der freistaatlichen Subsidiarit�t. Ohne den Senat sei die politische Willensbildung fast ausschlie�lich Sache der Mehrheitsparteien. Der geordnete, politische Diskurs des Volkes werde durch den Senat gest�rkt. Der Senat nehme damit wesentlich an der Verwirklichung des demokratischen Prinzips in Bayern teil. Er sei deshalb in den demokratischen Grundgedanken der Verfassung im Sinn des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV eingeschlossen. Der Bayerische Senat sei damit sowohl durch die politische Freiheit der B�rger Bayerns als auch durch die demokratischen Grundgedanken Bayerns in seinem Bestand gesch�tzt.

f) Die Bayerische Verfassung kenne f�r verfassungs�ndernde Volksentscheide keine bestimmten Quoren. Dies sei systemwidrig und stelle ein demokratisches Defizit dar. Es verletze die B�rger in ihrem Recht auf Fortbestand der Verfassung. Jeder B�rger habe als Tr�ger der verfa�ten Staatsgewalt ein subjektives Recht darauf, da� das Verfassungsgesetz nicht durch nichtqualifizierte, gegebenenfalls minimale Minderheiten ge�ndert werde. Das Recht auf Bestand des Verfassungsgesetzes genie�e als Teil der politischen Freiheit grundrechtlichen Schutz. Die Verfassungsgesetz�nderung durch Volksentscheid k�nne - wenn sie Legitimit�t gewinnen solle - nicht g�nzlich der Beliebigkeit der Stimmberechtigten ausgesetzt werden. Die Mehrheitsentscheidungen m��ten den Willen des Volkes zum Ausdruck bringen. Das geeignete und notwendige Mittel hierzu sei das Quorum f�r Volksentscheide.

Der verfassungsgesetz�ndernde Volksentscheid auf Grund eines Volksbegehrens m��te, wenn er �berhaupt in der Bayerischen Verfassung vorgesehen sein sollte, ein die Repr�sentation des Volkes sicherndes Quorum haben. Die 10 %ige Zustimmung zum Volksbegehren (Art. 74 Abs. 1 BV) gen�ge keinesfalls, um den verfassungsgesetz�ndernden Volksentscheid zu legitimieren. Entweder sollten mindestens 50 v.H. der Stimmberechtigten an der Abstimmung teilnehmen oder zumindest 33 v.H. der Stimmberechtigten die Verfassungsgesetz�nderung bef�rworten. Solange ein Quorum nicht geregelt sei, verletze jeder verfassungsgesetz�ndernde Volksentscheid die Verfassung und damit die politische Freiheit der bayerischen B�rger. Freilich m�sse das Quorum, um nicht jede �nderung des Verfassungsgesetzes zu verhindern, praktisch bleiben. Es m�sse aber um der Legitimit�t der Verfassungsgesetz�nderung willen hoch sein.

3. Popularklage (Verfahren Vf. 15-VII-98):

Die Popularkl�ger beantragen:

����������� ���� Das Gesetz zur Abschaffung des Bayerischen Senates vom

����������� ���� 20. Februar 1998 (GVBl S. 42) ist verfassungswidrig und da-

����������� ���� mit nichtig.

a) Die Zul�ssigkeitsvoraussetzungen seien erf�llt. Ger�gt werde die Verletzung der Grundrechte aus Art. 101 und Art. 7 Abs. 2 BV. Die M�glichkeit der Verletzung dieser Grundrechte sei nicht v�llig ausgeschlossen.

Die Popularklage werde durch das Verfahren zur Pr�fung von Volksentscheiden nach Art. 81 Abs. 2 LWG nicht verdr�ngt, da beide Verfahren unterschiedliche Gegenst�nde h�tten.

b) Die Popularklage sei begr�ndet.

aa) Das angegriffene Gesetz versto�e gegen Art. 101 BV. Das Grundrecht auf Handlungsfreiheit umfasse die Teilnahme der B�rgerschaft am Staatsgeschehen. Es stehe der B�rgerschaft verfassungsm��ig offen, im zul�ssigen Rahmen Einflu� auf die Staatsorgane auszu�ben, z.B. Eingaben an sie zu richten. Wenn der Senat abgeschafft werde, verl�ren die B�rger die M�glichkeit, sich an ihre Repr�sentanten im Senat zu wenden. Dieses Recht d�rfe den B�rgern nicht genommen werden, da sonst die Gefahr best�nde, da� Minderheiten in Bayern unzureichend zu Wort k�men.

Ein Versto� gegen objektive Verfassungsbestimmungen und allgemeine Verfassungsgrunds�tze k�nne eine Verletzung des Art. 101 BV darstellen. Das Gesetz zur Abschaffung des Senates versto�e formell und materiell gegen objektive Verfassungsbestimmungen und allgemeine Verfassungsgrunds�tze; es geh�re daher nicht zur verfassungsm��igen Ordnung und verletze deshalb Art. 101 BV.

bb) Das angegriffene Gesetz versto�e insbesondere gegen die "Ewigkeitsklausel" in Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV. Der Senat besitze das Gesetzesinitiativrecht und sei stark in das Gesetzgebungsverfahren des Freistaates Bayern verwoben. Aus diesem Grund sei der Bayerische Senat ein Organ der Legislative und damit ein Element der gesetzgebenden Gewalt. �ber seine gutachterliche T�tigkeit, insbesondere auch in verfassungsrechtlichen Fragen, werde der Bayerische Senat auch im Bereich der Judikative t�tig und sei deshalb auch der richterlichen Gewalt zuzuordnen. Wie au�ergew�hnlich gewichtig der Bayerische Senat als Verfassungsorgan in die Staatsorganisation des Freistaates Bayern eingebunden sei, verdeutliche zudem die Tatsache, da� die verfassungsrechtliche Aufgaben�bertragung durch zahlreiche Einzelgesetze einfachgesetzlich umgesetzt worden sei. Schlie�lich belege die Entstehungsgeschichte der Verfassung, da� der Bayerische Senat zu den demokratischen Grundgedanken der Verfassung z�hle. Die Verfassungsv�ter h�tten sich f�r den Bayerischen Senat als Verfassungsorgan ausgesprochen, da er dem "Aufbau der Demokratie" diene. Er sei geeignet, die "Demokratie m�glichst tief in das Volk hineinzutragen". Der Bayerische Senat integriere die Interessenverb�nde in das bayerische Verfassungssystem. Damit bilde er von unten her eine �berparteiliche B�rgervertretung, die auf Grund des ihr m�glichen Interessenausgleichs integrierend wirke und so die Demokratie verst�rke.

cc) Es fehle zudem am ordnungsgem��en Zustandekommen des Gesetzes zur Abschaffung des Senates. Nach Art. 74 BV m��ten Volksentscheide mit der Mehrheit der Stimmen des Volkes zustande kommen. "Mehrheit des Volkes" meine zumindest eine Beteiligung von mehr als 50 v.H. der Stimmberechtigten, im Falle von Verfassungs�nderungen sogar von zwei Dritteln aller Stimmberechtigten. Dies gebiete das Mehrheitsprinzip aus Art. 2 Abs. 2 BV sowie die Systematik der Verfassung. Im Vergleich zu den einfachen Gesetzen sei den Verfassungsbestimmungen ein h�herer Stellenwert einger�umt. Verfassungs�ndernde Bestimmungen k�nnten aus diesem Grund gem�� Art. 75 Abs. 2 BV vom Landtag nur dann wirksam beschlossen werden, wenn sie mit Zweidrittelmehrheit angenommen w�rden. Werde nun aber statt des Landtags das Volk selbst t�tig, dann k�nne nichts anderes gelten. Ansonsten w�re zu bef�rchten, da� die den im Landtag vertretenen B�rgern bewu�t auferlegte H�rde des Zweidrittelerfordernisses (Art. 75 Abs. 2 BV) �ber die Initiierung von Volksentscheiden �bergangen werden k�nnte. Dadurch, da� an der Abstimmung �ber die Abschaffung des Senats lediglich 39,9 v.H. der Stimmberechtigten teilgenommen und davon 69,2 v.H. f�r die Abschaffung des Senats gestimmt h�tten, liege nicht die erforderliche "Mehrheit des Volkes" f�r die Annahme des Volksentscheids vor.

Allerdings habe der Bayerische Verfassungsgerichtshof 1949 entschieden, da� eine Mindestbeteiligung der Stimmberechtigten selbst bei Verfassungs�nderungen nicht notwendig sei. Diese Rechtsprechung sei jedoch davon ausgegangen, da� der B�rger rege an Wahlen und Abstimmungen teilnehme. Diese Erwartung habe sich nur eingeschr�nkt verwirklicht. Damit sei das Mehrheitsprinzip aus Art. 2 Abs. 2 BV in die H�nde der Aktiv-B�rgerschaft gelegt. Der passive B�rger sei nicht gleicherma�en gesch�tzt. Damit aber werde "Mehrheit" zur Herrschaft der Aktivb�rgerschaft und insofern zur "Minderheitenherrschaft des Volkes", was nicht im Einklang mit Art. 2 Abs. 2 BV stehe. Aus alledem folge, da� das Gesetz zur Abschaffung des Senates nicht mit der gebotenen Zweidrittelmehrheit zustandegekommen sei.

dd) Es liege ein Versto� gegen Art. 7 Abs. 2 BV vor, der ein Grundrecht auf Teilhabe an der Staatsgewalt enthalte. Die M�glichkeit einer "echten Mitwirkung" setze voraus, da� die Abstimmung dem Fairne�gebot entspreche. Der Volksentscheid vom 8. Februar 1998 sei nach Art. 76 Abs. 3 Satz 2 LWG a.F. durchgef�hrt worden. Nach dieser Regelung seien die Stimmen der Senatsbef�rworter in zwei voneinander getrennte Abstimmungsgruppen aufgeteilt worden, was zu deren Benachteiligung gef�hrt habe. Bei dieser Gestaltung w�re es theoretisch m�glich gewesen, da� zwar 60 v.H. der Stimmberechtigten f�r den Erhalt des Senats und nur 40 v.H. f�r seine Abschaffung eingetreten w�ren, dennoch aber wegen der Aufsplitterung der Stimmen der Senatsbef�rworter der Senat abgeschafft worden w�re. Dies verletze in so schwerem Ma�e das Fairne�gebot, da� der Volksentscheid bereits deshalb verfassungswidrig sei. Werde die Chancengleichheit der Stimmen und damit der Grundsatz der Gleichheit so tiefgreifend beeintr�chtigt, da� eine Gruppe der Stimmberechtigten von vornherein nur eine verk�rzte Chance besitze, dann k�nne es auf das tats�chliche Abstimmungsergebnis nicht mehr

ankommen.

Art. 7 Abs. 2 BV sei au�erdem wegen fehlender sachlicher Aufkl�rung verletzt. Eine echte Mitwirkung an der Volksgesetzgebung setze unter anderem voraus, da� der B�rger die M�glichkeit besitze, sich zur Vorbereitung auf die Abstimmung ein Mindestma� an Informationen zu verschaffen. Der Bayerische Senat habe sich durch das Zusammenspiel der gegen ihn erhobenen haltlosen und anachronistischen Vorw�rfe und der fehlenden M�glichkeit, sich dagegen in der �ffentlichkeit ausreichend zur Wehr setzen zu k�nnen, in einer gesteigerten Notsituation befunden. Dies habe f�r die anderen Verfassungsorgane die Verpflichtung zu gesteigerter Organtreue ausgel�st. Dieser Verpflichtung sei das Staatsministerium des Innern mit der Mitteilung vom 15. Januar 1998 nicht in gebotenem Ma�e nachgekommen. Die betreffende Mitteilung habe dazu beitragen k�nnen, da� sich Teile des Staates und Repr�sentanten des Senats nicht weiterhin positiv �ber Plakate und Faltzettel f�r den Senat einsetzten. Es k�nne nicht angehen, da� Verfassungsorgane gehindert w�rden, f�r den Erhalt von anderen Verfassungsorganen und damit der Verfassung einzutreten. Dies gelte erst recht f�r kommunale Mandatstr�ger, da diesen �ber Art. 11 Abs. 2 i.V.m. Art. 35 Satz 2 Nr. 10 BV verfassungsrechtlich garantiert werde, da� ihre Interessen vom Bayerischen Senat vertreten werden. Die Mitteilung des Staatsministeriums des Innern vom 15. Januar 1998 habe den B�rger zu der irrigen Annahme verleiten k�nnen, an den erhobenen Vorw�rfen gegen den Senat sei "etwas dran". Das Recht auf faire Aufkl�rung vor der Abstimmung sei damit gef�hrdet gewesen.

Art. 7 Abs. 2 BV sei verletzt, weil der B�rger nicht aufgekl�rt worden sei, da� es sich bei der Abschaffung des Senats um einen Akt der Verfassungsgebung gehandelt habe. Die Umgestaltung einer Verfassung in einer solch gravierenden Weise sei nicht m�glich, ohne eine neue Verfassung zu geben. Hier�ber sei das Volk nicht hinreichend informiert worden. Ferner m��ten auch beim Akt der Verfassungsgebung eine Zweidrittelmehrheit der Abstimmungsberechtigten und die "Ewigkeitsklausel" der alten Verfassung beachtet werden. Beides sei im vorliegenden Fall nicht gegeben.

II. 1. Der Beauftragte des Volksbegehrens, das dem hier angegriffenen Gesetz zugrunde lag, beantragt

��������������� den Antrag des Senats und die Antr�ge der Kl�ger zur�ckzu-

����������� ���� weisen.

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a) Der Antrag des Senats sei unzul�ssig. Das Verfahren der Meinungsverschiedenheit sei ein kontradiktorisches Verfahren, der Bayerische Senat habe aber seinen Antrag nicht f�rmlich gegen einen Antragsgegner gerichtet. Der Senat sei au�erdem pr�kludiert, weil er seine verfassungsrechtlichen Bedenken nicht rechtzeitig und nicht deutlich genug ge�u�ert habe.

Die im Verfahren Vf. 14-VII-98 gestellten Antr�ge seien unzul�ssig. Der einzelne B�rger des Freistaates Bayern habe nicht das Recht, ein Verfahren nach Art. 75 Abs. 3 BV einzuleiten. Die Popularklage sei unzul�ssig, weil das Grundrecht aus Art. 101 BV nicht den behaupteten Gew�hrleistungsbereich habe. Eine "politische Freiheit", die dem B�rger das Recht darauf gew�hre, da� sich nichts �ndere, finde sich in Art. 101 BV nicht.

Die Popularklage Vf. 15-VII-98 sei teilweise zul�ssig, weil es nicht ausgeschlossen sei, da� das Recht auf Teilnahme an Wahlen und Abstimmungen (Art. 7 Abs. 2 BV) verletzt sei.

b) Der Antrag des Senats sei jedenfalls unbegr�ndet.

aa) Nach der Bayerischen Verfassung sei auch die Verfassungs�nderung durch das Volk im Verfahren nach Art. 74 BV erschwert, indem ein hohes Eingangsquorum von 10 v.H. der Stimmberechtigten erreicht werden m�sse. Verfassungspolitisch k�nne man dar�ber streiten, ob die Bayerische Verfassung die verfassungs�ndernde Gesetzgebung in hinreichendem Ma� erschwere. Verfassungsrechtlich jedoch habe das Gesetz zur Abschaffung des Bayerischen Senates den formellen Voraussetzungen der Bayerischen Verfassung entsprochen. F�r die Abstimmung sei in der Verfassung und im Landeswahlgesetz vorgesehen, da� "Mehrheit entscheidet", genauer: die Mehrheit der abgegebenen Stimmen; diese Mehrheit sei deutlich erreicht worden.

bb) Es liege kein Verfassungsversto� wegen L�ckenhaftigkeit der Bayerischen Verfassung vor. Der Verfassungstext regle die hier ma�gebende Materie umfassend und l�ckenlos. Nach der Entstehungsgeschichte der Verfassung treffe es nicht zu, da� der Verfassungsgeber plebiszit�re Verfassungs�nderungen auf Grund eines Versehens in Wahrheit nicht geregelt habe.

Das Argument der Antragsbegr�ndung laute, der Verfassungsgeber habe offensichtlich vergessen, eine Regelung zu treffen, die er h�tte treffen wollen, wenn er an sie gedacht h�tte. Ein entsprechender Wille des Verfassungsgebers gehe aus der von der Antragsbegr�ndung dargelegten Reihenfolge der �nderungen im Laufe der Beratungen zur Bayerischen Verfassung aber nicht hervor. Da� der historische Verfassungsgeber die Verfassung nicht f�r l�ckenhaft gehalten habe, beweise die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 2. Dezember 1949 (VerfGH 2, 181 ff.). Es erscheine daher ausgeschlossen, da� dem Verfassungsgeber im Hinblick auf die verfassungs�ndernde Volksgesetzgebung ein Versehen unterlaufen sei.

Eine L�cke der Verfassung k�nne nicht unter Berufung auf Sinn und Zweck der Verfassung konstruiert werden. Die Verfassung enthalte f�r alle Verfassungs�nderungen eine Erschwernis. Eine weitere Erschwerung k�nne man verfassungspolitisch f�r w�nschenswert halten, verfassungsrechtlich folge ein Bed�rfnis danach jedoch weder aus dem Wesen der Verfassung noch aus dem Prinzip des Vorrangs der Verfassung; auch der Schutz der Verfassung vor dem Mi�brauch von Plebisziten gebiete eine weitere Erschwerung nicht. Es gebe keinen allgemeinen Rechtsgrundsatz des Inhalts, da� Verfassungs�nderungen gegen�ber dem Verfahren der einfachen Gesetzgebung an erschwerte Voraussetzungen gebunden seien. Eine (formell) erschwerte Ab�nderbarkeit folge auch nicht aus dem Vorrang der Verfassung. Insofern bleibe es dem Verfassungsgeber selbst �berlassen, ob und wie weit er sein Werk vor �nderungen sch�tze.

Der schwerste Einwand des Antragstellers laute, da� verfassungs�ndernde Plebiszite, bei denen die Abstimmung nicht an Quoren gebunden sei, die Verfassung selbst gef�hrdeten und sie leichtfertig zur Disposition stellten. Entsprechende Quoren f�nden in der Verfassung jedoch keinen R�ckhalt. Sie lie�en sich auch durch Verfassungsinterpretationen nicht gewinnen. Es sei schon fraglich, ob es �berhaupt Aufgabe der Verfassungsinterpretation sein k�nne, die Verfassung gleichsam vor sich selbst, vor eigener Nachl�ssigkeit, zu sch�tzen. Wer dem Verfassungsgeber vorschreiben wolle, was er h�tte regeln m�ssen, m�sse zwangsl�ufig ein h�herrangiges Recht in Anspruch nehmen als die Verfassung, die jener gesetzt habe. Wo allerdings dieses h�herrangige Recht seinen Geltungsgrund haben solle, sei fraglich. Eine wirkliche Gef�hrdung des Bestands der Bayerischen Verfassung durch das Fehlen weiterer Erschwerungen f�r verfassungs�ndernde Plebiszite sei nicht dargetan. Blo�e Bef�rchtungen begr�ndeten keinen verfassungswidrigen Zustand und keine L�cken im "Bestandsschutz" der Verfassung.

cc) Die Bayerische Verfassung stehe der Abschaffung des Bayerischen Senats auch in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht entgegen. Das angegriffene Gesetz versto�e nicht gegen Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV. Zu den "demokratischen Grundgedanken" geh�rten nur die Essentialia, wie das Vorhandensein einer Volksvertretung sowie weitere Grunds�tze, von denen die Demokratie lebe und die sie sicherten. Der Bayerische Senat geh�re nicht zu diesem �nderungsfesten Minimum der Verfassung. Niemand habe vertreten, da� Bayern nach Abschaffung des Senats keine Demokratie mehr sei.

dd) Das Gesetz zur Abschaffung des Senates versto�e nicht gegen den Homogenit�tsgrundsatz des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG. Diese Vorschrift verlange von den L�ndern keine Identit�t oder Uniformit�t ihrer Verfassungsordnung mit derjenigen des Grundgesetzes, sondern lediglich ein "gewisses Ma� an Homogenit�t". Das Grundgesetz verbiete den L�ndern nicht, in ihren Verfassungen die Volksgesetzgebung zu Verfassungs�nderungen zu erm�chtigen, ohne dabei h�here H�rden zu errichten, als sie die Bayerische Verfassung vorsehe.

c) Die Popularklagen (Vf. 14-VII-98 und Vf. 15-VII-98) seien unbegr�ndet.

Ein Versto� gegen den Grundsatz der Fairne� bei Abstimmungen sei nicht zu begr�nden. Die Gestaltung der Stimmzettel sei nicht zu beanstanden. Es sei verfassungsrechtlich nicht geboten, bei der Abstimmung auch die Zweitpr�ferenz der Abstimmenden gesondert zu erheben. Wenn mehrere Gesetzesentw�rfe und eine Null-L�sung zur Auswahl gestellt w�rden, habe jeder dieser Vorschl�ge die gleichen Chancen. Das Risiko abzusch�tzen, mit der Erstpr�ferenz keinen Erfolg zu haben und deshalb der Zweitpr�ferenz den Vorzug zu geben, bleibe allen Stimmberechtigten in gleicher Weise �berlassen. Im �brigen w�re ein (unterstellter) Fehler des Abstimmungsverfahrens unbeachtlich, weil er sich nicht ausgewirkt habe.

Die Argumentation, die Staatsregierung habe es trotz der Notlage des Bayerischen Senats unterlassen, auf den weiteren Bestand des Senats hinzuwirken und habe dadurch eine faire Abstimmung verhindert, �berzeuge nicht.

d) In einer gutachterlichen Stellungnahme (vgl. Dreier, BayVBl 1999, 513 ff.) wird erg�nzend vorgetragen, da� die L�nder keine bundesverfassungsrechtliche Pflicht treffe, die �nderung ihrer Verfassungen gegen�ber der einfachen Gesetzgebung zu erschweren. Eine derartige Pflicht lasse sich weder aus dem Homogenit�tsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG noch aus einer vermeintlichen "Logik" des Verfassungsstaates herleiten. Vielmehr er�ffne die Verfassungsautonomie den L�ndern die M�glichkeit, die �nderung ihrer Verfassung eigenst�ndig zu regeln. Hiervon abgesehen enthalte die Bayerische Verfassung mit dem Erfordernis der Entscheidung durch das Volk eine erschwerte Ab�nderbarkeit.

2. Die Bayerische Staatsregierung tr�gt vor:

a) Es best�nden Zweifel, ob der Antrag des Senats die Zul�ssigkeitsvoraussetzungen des Verfahrens nach Art. 75 Abs. 3 BV erf�lle. Eine Verletzung der in den Popularklagen genannten Grundrechte (Art. 7 Abs. 2, Art. 101 i.V.m. Art. 117 und Art. 118 BV) erscheine nicht als m�glich. Soweit von den Antragstellern zu 2 ein Antrag nach Art. 75 Abs. 3 BV gestellt werde, sei dieser Antrag mangels Antragsberechtigung von vornherein unzul�ssig.

b) aa) Zwar spreche verfassungspolitisch viel f�r das Erfordernis eines Quorums f�r verfassungs�ndernde Gesetze, die im Wege des unmittelbaren Volksgesetzgebungsverfahrens zustande k�men. Gleichwohl lie�en sich der Bayerischen Verfassung keine Gr�nde entnehmen, die es zwingend gebieten w�rden, Quoren

oder qualifizierte Mehrheiten f�r Volksentscheide �ber verfassungs�ndernde Gesetze vorzusehen. Art. 74 Abs. 1 BV bilde eine noch ausreichende H�rde, um dem Volksentscheid hinreichende demokratische Legitimation zu verleihen.

Der Bayerische Verfassungsgerichtshof habe in der Entscheidung vom 2. Dezember 1949 die einschl�gigen Argumente abgewogen. Der Verfassungsgerichtshof habe bisher keinen Anla� gesehen, Quoren f�r den Volksentscheid zu verlangen. Auch systematische oder teleologische Gr�nde h�tten den Verfassungsgerichtshof hierzu nicht bewogen.

bb) Der Homogenit�tsgrundsatz des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG verpflichte den Freistaat Bayern nicht dazu, den Vorrang der Verfassung durch einen erh�hten Bestandsschutz zu gew�hrleisten und deshalb f�r plebiszit�re Verfassungs�nderungen qualifizierte Anforderungen zu stellen. Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG fordere nur eine gewisse Homogenit�t. Nur eine Auslegung des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG, die dem Landesverfassungsgeber einen weiten Gestaltungsfreiraum bel��t, sei mit den f�deralen Grunds�tzen vereinbar. Das f�r einen konkreten Rechtsakt jeweils zu beachtende Mehrheitserfordernis k�nne der Landesverfassungsgeber in eigener Verantwortung bestimmen.

cc) Selbst wenn die Bayerische Verfassung Quoren verlangen w�rde, best�nden gegen den Volksentscheid vom 8. Februar 1998 keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Von Verfassungs wegen k�nnte allenfalls das Mindestma� eines Quorums verlangt werden, etwa eine Zweidrittelmehrheit der Abstimmenden oder eine gewisse Mindestbeteiligung der Stimmberechtigten. Beteiligung und Ergebnis des Volksentscheids vom 8. Februar 1998 erg�ben auf jeden Fall eine hinreichende demokratische Legitimation.

dd) Selbst wenn die Verfassung Quoren f�r plebiszit�re verfassungs�ndernde Gesetze verlangen w�rde, k�nnte eine solche Vorgabe keine Wirkung f�r die Vergangenheit entfalten. Eine r�ckwirkende Korrektur der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs und der darauf aufbauenden Staatspraxis w�re mit den Geboten der Rechtsstaatlichkeit und der Rechtssicherheit nicht zu vereinbaren.

ee) Der Bayerische Senat geh�re nicht zu den demokratischen Grundgedanken im Sinn der "Ewigkeitsgarantie" des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV. Diese Verfassungsbestimmung entziehe nur solche Kernbestandteile der Bayerischen Verfassung einer Verfassungs�nderung, die f�r die demokratisch-rechtsstaatliche Grundordnung von tragender Bedeutung seien. Die Staatsregierung sei sich der Bedeutung des Bayerischen Senats und der Leistungen, die er in Wahrnehmung seiner ihm von der Verfassung �bertragenen Aufgaben erbracht habe, bewu�t. Dennoch geh�re der Senat nicht zu denjenigen Verfassungseinrichtungen, ohne deren Bestand die demokratisch-rechtsstaatliche Verfa�theit des Freistaates Bayern ernsthaft gef�hrdet w�re. Die Verfassung r�ume dem Senat keine Entscheidungskompetenzen im Gesetzgebungsverfahren ein; diese seien allein dem Landtag vorbehalten. Die Auffassung, der Senat geh�re wegen seiner "identit�tsbildenden" Bedeutung f�r die Verfassung zu den demokratischen Grundgedanken der Verfassung, �bersehe die enge R�ckbezogenheit der Unantastbarkeitsklausel auf das Demokratie- und das Rechtsstaatsprinzip. Auch wenn man in der Einrichtung des Bayerischen Senats ein die Demokratie st�tzendes, erg�nzendes Element sehe, begr�nde dies nicht die Annahme, der Senat geh�re zu den von Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV erfa�ten demokratischen Grundgedanken der Verfassung.

ff) Das Verfahren zur Feststellung des Ergebnisses eines Volksentscheids sei verfassungsgem�� gewesen. Der Gesetzgeber habe bei der Ausgestaltung des zugrundeliegenden Landeswahlgesetzes die verfassungsrechtlichen Grenzen des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 BV und des Prinzips der wahlrechtlichen Chancengleichheit eingehalten. Die Regelung habe gew�hrleistet, da� sich von den zur Abstimmung stehenden Vorschl�gen derjenige durchgesetzt habe, auf den eine relative (einfache) Mehrheit der Abstimmenden entfallen sei. Jeder Stimmberechtigte habe nur �ber eine Stimme verf�gt, die bei der Feststellung des Ergebnisses des Volksentscheids im Vergleich mit den anderen Stimmen gleich gewertet worden sei. Jede der drei Abstimmungsvarianten habe im voraus die gleichen rechtlichen Chancen zum Erfolg gehabt, unabh�ngig von der Tatsache, da� zwei der Varianten insofern einen gemeinsamen Nenner verfolgten, als sie beide den Bayerischen Senat aufrechterhalten wollten. Im �brigen gingen die entsprechenden Vorw�rfe der Antragsteller bereits in Anbetracht des tats�chlichen Abstimmungsergebnisses ins Leere. Selbst bei einer "Blockbildung" derjenigen Stimmberechtigten, die im Ergebnis f�r die Beibehaltung des Bayerischen Senats gestimmt h�tten, erreiche diese Gruppe nur einen Anteil von 30,7 v.H. der Abstimmenden.

gg) Die Bayerische Staatsregierung habe die B�rger nicht mangelhaft aufgekl�rt. Das Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 15. Januar 1998 habe die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs umgesetzt, wonach im Rahmen der Volksgesetzgebung ein Sachlichkeitsgebot gelte, dessen Grenzen verletzt seien, wenn Amtstr�ger in amtlicher Funktion eine unmittelbare Abstimmungsempfehlung erteilten. Das Staatsministerium des Innern habe mithin schon deshalb nicht gegen den Grundsatz der Organtreue versto�en, weil es in �bereinstimmung mit der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs seiner Aufgabe nachgekommen sei, f�r die ordnungsgem��e Durchf�hrung des Verfahrens der Volksgesetzgebung Sorge zu tragen und auf die Einhaltung des Gebots der Sachlichkeit staatlicher und kommunaler �ffentlichkeitsarbeit im Vorfeld eines Volksentscheids zu achten.

C.

Zum Antrag des Bayerischen Senats (Verfahren Vf. 12-VIII-98)

I.

Der Antrag nach Art. 75 Abs. 3 BV ist zul�ssig.

1. Nach Art. 75 Abs. 3 BV entscheidet der Verfassungsgerichtshof Meinungsverschiedenheiten dar�ber, ob durch ein Gesetz die Verfassung ge�ndert wird oder ob ein Antrag auf unzul�ssige Verfassungs�nderung vorliegt. Diese Voraussetzungen sind nach Art. 49 Abs. 1 Satz 1 VfGHG auch dann erf�llt, wenn die Meinungsverschiedenheit dar�ber besteht, ob durch ein Gesetz die Verfassung verletzt wird (vgl. VerfGH 47, 184/189; 47, 241/252). Die Meinungsverschiedenheit mu� zwischen am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organen oder Teilen derselben entstanden sein (vgl. VerfGH 39, 96/136; 47, 241/252). Das ist hier der Fall.

2. In den bisher vom Verfassungsgerichtshof entschiedenen F�llen wurde als Voraussetzung f�r die Einleitung eines Verfahrens nach Art. 75 Abs. 3 BV gefordert, da� die Meinungsverschiedenheit bereits im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens erkennbar geworden ist und da� Identit�t zwischen den im Gesetzgebungsverfahren erhobenen R�gen und der den Gegenstand des Verfahrens nach Art. 75 Abs. 3 BV bildenden Meinungsverschiedenheit besteht (vgl. VerfGH 25, 97/108 f.; 47, 241/252 f.). Die Reichweite dieser Forderung mu� nach dem Sinn und Zweck dieser Rechtsprechung im Einzelfall festgestellt werden. Im vorliegenden Fall k�nnen die oben genannten Anforderungen nicht in gleicher Weise gestellt werden.

a) Die Zul�ssigkeitsvoraussetzungen des Verfahrens nach Art. 75 Abs. 3 BV wurden f�r F�lle entwickelt, bei denen im Rahmen der parlamentarischen Gesetzgebung Meinungsverschiedenheiten zwischen den am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organen (vgl. VerfGH 2, 61 ff. betreffend eine Meinungsverschiedenheit zwischen dem Bayerischen Senat und dem Bayerischen Landtag) oder zwischen der Landtagsmehrheit und der Landtagsminderheit entstanden sind (vgl. VerfGH 2, 181 ff.; 3, 115 ff.; 4, 251 ff.; 7, 86 ff.; 7, 99 ff.; 11, 1 ff.; 19, 64 ff.; 20, 36 ff.; 21, 110 ff.; 25, 97 ff.; 39, 96 ff.; 47, 184 ff.; 47, 241 ff.). Das Verfahren der parlamentarischen Gesetzgebung ist auf die Er�rterung der eingebrachten Gesetzentw�rfe im Wege des Austausches der Meinungen der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe und auf den politischen Diskurs im Parlament selbst angelegt. Dieses Verfahren erm�glicht eine schrittweise Verbesserung der Gesetzentw�rfe, besonders durch die Beratungen in den Aussch�ssen. Die vom Verfassungsgerichtshof entwickelten Zul�ssigkeitsvoraussetzungen des Meinungsverschiedenheitenverfahrens zielen darauf ab, da� die verfassungsrechtlichen Argumente schon bei den Beratungen im Gesetzgebungsverfahren er�rtert werden. Verfassungsrechtliche Argumente sollen nicht erst in einem anschlie�enden verfassungsgerichtlichen Proze� vorgetragen werden.

Demgegen�ber ist der Ablauf eines Volksgesetzgebungsverfahrens grundlegend anders. Das Volk kann �ber den zur Entscheidung gestellten Gesetzentwurf nur mit "Ja" oder "Nein" abstimmen. Die anderen am Volksgesetzgebungsverfahren beteiligten Organe k�nnen durch ihre Beratungen und Stellungnahmen - jedenfalls im eigentlichen, hier ma�gebenden Gesetzgebungsverfahren - zwar unter Beachtung des Sachlichkeitsgebots (vgl. VerfGH 47, 1) ihre Auffassungen darlegen. Diese �u�erungen k�nnen aber lediglich als Information des Volkes und als Grundlage f�r dessen Abstimmungsverhalten dienen; sie k�nnen nicht dazu f�hren, da� der dem Volksentscheid unterliegende Gesetzentwurf ge�ndert und optimiert wird (vgl. VerfGH 31, 77/95 f.). Auch ist dabei die Forderung der Verfassung zu beachten, da� die Erl�uterungen zum Gegenstand des Volksbegehrens und damit die unmittelbar als Abstimmungsinformation zur Kenntnis des B�rgers gelangenden Stellungnahmen der Verfassungsorgane (vgl. Art. 72 Abs. 1 Satz 2, Art. 75 Abs. 2 Nr. 3 LWG) "b�ndig" erfolgen sollen (vgl. Art. 74 Abs. 7 BV). Allgemein folgt die Art und Weise der Argumentation und die darin liegende Werbung um die abstimmenden B�rger beim Plebiszit eigenen, mit dem parlamentarischen Verfahren nicht gleichzusetzenden Bedingungen.

b) Angesichts dieser Unterschiede zwischen parlamentarischem und plebiszit�rem Gesetzgebungsverfahren k�nnen f�r Meinungsverschiedenheiten �ber ein vom Volk beschlossenes Gesetz nicht dieselben Anforderungen bez�glich einer vorausgehenden R�ge des Verfassungsversto�es im Gesetzgebungsverfahren gestellt werden wie f�r die innerparlamentarische Meinungsverschiedenheit. Der Bayerische Senat hat in seiner Stellungnahme zum Gesetzentwurf des Volksbegehrens ausgef�hrt, da� der Senat zu den Grunds�tzen der Verfassung geh�re und seine Abschaffung ein erheblicher Eingriff in die Grundsubstanz der Verfassung w�re (vgl. Sen-Drs. 255/97 S. 1 Abschnitt I; Bekanntmachung der Bayerischen Staatsregierung vom 24. November 1997, Nr. B III 2-1-373 S. 19 Abschn. C III 2 d, ver�ffentlicht in: StAnz Nr. 49 vom 5. Dezember 1997 S. 1 ff.). Er hat damit zum Ausdruck gebracht, da� er den Gesetzentwurf f�r verfassungsrechtlich bedenklich h�lt. Angesichts der genannten besonderen Bedingungen des Volksgesetzgebungsverfahrens kann vom Senat nicht mehr verlangt werden. Er ist nicht gehindert, seine in der Stellungnahme zum Gesetzentwurf des Volksbegehrens knapp angesprochenen Bedenken zu vertiefen und auf weitere verfassungsrechtliche Gesichtspunkte zu st�tzen.

c) Dazu kommt, da� das vom Bayerischen Senat eingeleitete Verfahren nach Art. 75 Abs. 3 BV wegen seines besonderen Streitgegenstands eine gro�e N�he zum Verfahren des Organstreits nach Art. 64 BV aufweist. Ein Organstreit betrifft Streitfragen im Zusammenhang mit der Anwendung oder Auslegung einer Norm der Bayerischen Verfassung �ber Rechte oder Pflichten Beteiligter, also einen Streit �ber verfassungsrechtliche Rechtspositionen (vgl. Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 4. Aufl. 1992, RdNr. 3 zu Art. 64). Wenn durch Gesetz ein Verfassungsorgan aufgel�st wird, dann ist dieses berechtigt, im Verfahren des Organstreits nach Art. 64 BV sein Recht auf weitere Existenz vor dem Verfassungsgerichtshof geltend zu machen; ein bedeutenderer Organstreit als der Streit eines Verfassungsorgans um seine Existenz ist kaum denkbar. In Verfahren nach Art. 64 BV sind die oben dargelegten Zul�ssigkeitsvoraussetzungen des Verfahrens nach Art. 75 Abs. 3 BV nicht erforderlich.

Der Senat hat einen Antrag nach Art. 75 Abs. 3 BV gestellt; wegen der N�he dieses Antrags zum Verfahren der Organstreitigkeit scheint es angezeigt, die vom Verfassungsgerichtshof f�r andere F�lle der Meinungsverschiedenheit entwickelten Voraussetzungen hier nicht zugrunde zu legen.

3. Der Senat hat in seiner Antragsschrift die Zuleitung an den Beauftragten des Volksbegehrens angeregt und diesen in der m�ndlichen Verhandlung als m�glichen Antragsgegner bezeichnet. Damit ist in ausreichender Weise der Antragsgegner benannt. Der Beauftragte eines Volksbegehrens kann grunds�tzlich Antragsgegner im Verfahren nach Art. 75 Abs. 3 BV sein (vgl. VerfGH 44, 9/14; Meder, RdNr. 4 zu Art. 75). Zwar ist er selbst kein mit eigenen Rechten ausgestatteter Teil eines obersten Staatsorgans im Sinn der Art. 64, 75 Abs. 3 BV, Art. 49 Abs. 1 VfGHG. Tr�ger der Staatsgewalt ist das Volk (Art. 2 Abs. 1 Satz 2 BV). Das Volk hat nach Art. 71 BV das Recht, Gesetzesvorlagen als Volksbegehren einzubringen. Ein Volksentscheid ist herbeizuf�hren, wenn ein Zehntel der stimmberechtigten Staatsb�rger das Begehren nach Schaffung eines Gesetzes stellt (Art. 74 Abs. 1 BV). Soweit die Verfassung Teilen des Staatsvolks eigene Rechte einr�umt, k�nnen diese Beteiligte einer Verfassungsstreitigkeit sein (vgl. Meder, RdNr. 1 zu Art. 64; RdNr. 4 zu Art. 75). Die Stimmberechtigten, die ein Volksbegehren mit der erforderlichen Mehrheit des Art. 74 Abs. 1 BV herbeigef�hrt haben, sind in ihrer Gesamtheit nicht organisiert und somit auch nicht handlungsf�hig zur Wahrnehmung der verfassungsm��igen Rechte dieses Teils des Staatsvolks. Das Landeswahlgesetz sieht deshalb die Institution eines Beauftragten vor, der im Verfahren der Volksgesetzgebung zu bestimmten Handlungen befugt ist. Dieser Beauftragte ist deshalb grunds�tzlich berechtigt, auch nach Durchf�hrung des Volksentscheids f�r die Teile des Volkes, die im Rahmen eines Volksbegehrens und Volksentscheids von der Bayerischen Verfassung mit eigenen Rechten ausgestattet sind, als Beteiligter in einschl�gigen verfassungsgerichtlichen Verfahren aufzutreten. Andernfalls w�ren die betreffenden Teile des Volks unter dem Blickwinkel des verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes in nicht gerechtfertigter Weise benachteiligt (vgl. VerfGH 44, 9/14).

II.

Der Antrag des Bayerischen Senats ist unbegr�ndet.

1. Die Abschaffung des Bayerischen Senats widerspricht nicht den demokratischen Grundgedanken der Verfassung im Sinn des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV.

a) Der Schutzbereich dieser "Ewigkeitsklausel" darf nicht zu eng gesehen werden. Er beinhaltet nicht nur das Demokratieprinzip selbst, sondern umfa�t alle wesentlichen Merkmale freiheitlicher, rechtsstaatlicher Demokratie.

Daf�r lassen sich bereits aus der Entstehungsgeschichte Anhaltspunkte entnehmen. �berlegungen, die Vorschrift dahin zu konkretisieren, da� es um die Abwehr totalit�rer Bestrebungen und einer Wiederkehr der Diktatur gehe, blieben im Verfassungsausschu� ohne Unterst�tzung (Stenographische Berichte �ber die Verhandlungen des Verfassungs-Ausschusses der Bayerischen Verfassunggebenden Landesversammlung - im folgenden: Sten.Ber. - Bd. I S. 189). Nawiasky warnte in den Beratungen vor einer Einzelaufz�hlung der gesch�tzten Verfassungsgrunds�tze mit dem Hinweis, "es w�re ein ganzer Katalog von Sachen aufzunehmen und trotzdem w�rde noch manches vergessen" (a.a.O., S. 189). Hoegner, auf dessen Antrag die Aufnahme der "Ewigkeitsklausel" in den Verfassungstext zur�ckgeht, sprach davon, in seinem Antrag seien "s�mtliche Grundgedanken der Verfassung" enthalten (a.a.O., S. 192). Auch sp�ter hat er eine weite Auslegung des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV bef�rwortet und die Auffassung vertreten, es seien darunter "mindestens" zu verstehen die Bestimmungen �ber die Volkssouver�nit�t, die Teilung der Gewalten, die Selbstverwaltung der Gemeinden, die Gesetzm��igkeit der Verwaltung, das Gesetzgebungsrecht des Landtags, das Budgetrecht der Volksvertretung, das Verbot von Ausnahmegerichten, die Unabh�ngigkeit der Richter, das Verbot der Einschr�nkung von Grundrechten und die Vorschriften �ber die hergebrachten Menschenrechte wie pers�nliche Freiheit, Gewissens- und Glaubensfreiheit, Meinungsfreiheit und Pressefreiheit, Vereinsfreiheit, Versammlungsfreiheit, Gleichheit der Staatsb�rger vor dem Gesetz, Petitionsrecht und Recht der Verfassungsbeschwerde (Hoegner, Lehrbuch des bayerischen Verfassungsrechts, M�nchen 1949, � 22 Nr. 5, S. 67).

Ob dem in allen Punkten gefolgt werden kann, mu� der Verfassungsgerichtshof nicht entscheiden. Wie das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 30, 1/25) zur Auslegung des Art. 79 Abs. 3 GG festgestellt hat, ist die "Ewigkeitsklausel" eine Ausnahmevorschrift; bei ihrer Auslegung mu� die Gefahr einer "normativen Zementierung" (Maunz/D�rig, Grundgesetz, RdNr. 31 zu Art. 79) gesehen werden. In den Beratungen des Verfassungsausschusses wurde durch Ehard auf diesen Gesichtspunkt hingewiesen (Sten.Ber. Bd. I S. 189).

Jedenfalls sind in Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV nicht nur das Demokratieprinzip als solches, sondern auch die wesentlichen Merkmale freiheitlicher, rechtstaatlicher Demokratie gemeint. Daf�r spricht auch die historische Situation, vor der der Verfassungsgeber stand: Angesichts des Tr�mmerfeldes, das die nationalsozialistische Gewaltherrschaft hinterlassen hatte, ging es um einen dauerhaften Anschlu� an die Welt der westlichen Demokratien. Deren Grundprinzipien sollten, anders als in Weimar, dem Zugriff des verfassungs�ndernden Gesetzgebers entzogen sein. Diese Auslegung, die den Begriff der Demokratie anreichert um Elemente des freiheitlichen Rechtsstaates, kann sich auch auf die Pr�ambel der Bayerischen Verfassung st�tzen, die einen unmittelbaren Zusammenhang herstellt zwischen dem Entschlu� des Verfassungsgebers, "die Segnungen des Friedens, der Menschlichkeit und des Rechts" dauerhaft zu sichern, und der Schaffung der demokratischen Verfassung.

b) Dem Antragsteller ist darin zuzustimmen, da� Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV als

"Ewigkeitsklausel" der Bayerischen Verfassung nicht ein abstraktes Ideal freiheitlicher und rechtsstaatlicher Demokratie sch�tzen, sondern dessen konkrete Auspr�gung in der Bayerischen Verfassung auf Dauer sichern will. Insofern hat die "Ewigkeitsklausel" identit�tssch�tzenden Charakter (dazu H�berle, Verfassungslehre als Kulturwissenschaft, 2. Aufl. 1998, S. 280). Es geht aber nach dem Sinn und Zweck des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV nicht um die Bewahrung von Eigenarten der Bayerischen Verfassung als solcher, sondern um den Schutz von Kerninhalten dieser Verfassung, ihrer Substanz.

c) Zu den solcherma�en bestimmten demokratischen Grundgedanken der Verfassung geh�rt die Existenz des Bayerischen Senats nicht (a.A. Schmitt Glaeser in: Verfassung als Verantwortung und Verpflichtung, Festschrift zum 50-j�hrigen Bestehen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, M�nchen 1997, S. 155/174; Funk, BayVBl 1999, 108 f.; Horn, BayVBl 1999, 430/435). Dies folgt nicht schon daraus, da� der Senat in den Verfassungen der anderen Bundesl�nder und im Grundgesetz, die ebenso wie die Bayerische Verfassung auf die Grunds�tze der freiheitlichen und rechtsstaatlichen Demokratie ausgerichtet sind, keine Parallele hat. Entscheidend ist vielmehr, da� dem Senat bei der konkreten Ausgestaltung, die die rechtsstaatlichen und demokratischen Prinzipien in der Bayerischen Verfassung gefunden haben, keine so unverzichtbare Rolle zukommt, da� es gerechtfertigt w�re, ihn zu den durch Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV der Abschaffung entzogenen Essentialia der Verfassung zu z�hlen.

Es trifft zu, da� die Vertretung der sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und gemeindlichen K�rperschaften des Landes im Senat (Art. 34 BV) eine "substantielle Erg�nzung zur Volksrepr�sentation durch den Landtag darstellt" (Schmitt Glaeser, a.a.O., S. 174). Es trifft auch zu, da� der Bayerische Senat in das Gef�ge der Institutionen und in das Verfassungsleben eine ganz spezifische Funktion einbringt, n�mlich die des Rates (vgl. Zacher, BayVBl 1998, 737). Der Senat steht "in der Deliberation dem Landtag erg�nzend und auch korrigierend gegen�ber" (Badura, BayVBl 1997, Heft 24; Beiheft S. III). Er stellt "ein gewisses innehaltendes nachdenkliches Element" dar (so die Staatsregierung in LT-Drs. 13/8956 S. 3 f.). Dem Schutzbereich des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV w�rde die Existenz des Senats aber nur dann unterfallen, wenn sie f�r die freiheitliche und rechtsstaatliche Demokratie, so wie sie die Bayerische Verfassung geschaffen hat, schlechthin pr�gend w�re, wenn die Abschaffung des Senats eine wesentliche Einbu�e gerade im Hinblick auf den freiheitlichen, rechtsstaatlichen und demokratischen Charakter der Bayerischen Verfassung bedeuten w�rde. Das kann der Verfassungsgerichtshof nicht erkennen. Da� die Abschaffung eines Verfassungsorgans wie des Senats das Gef�ge der Verfassung ver�ndert (vgl. Funk, BayVBl 1999, 108 f.), trifft zu. Dem Senat kommt nach der Verfassung das Recht der Gesetzesinitiative (Art. 39 BV), das Recht der gutachtlichen Stellungnahme zu Gesetzesvorlagen (Art. 40 BV) und das Recht zu Einwendungen gegen Gesetzesbeschl�sse des Landtages zu (Art. 41 BV). Die Verfassung r�umt dem Senat aber keine Entscheidungskompetenzen im Gesetzgebungsverfahren ein; diese sind allein dem Bayerischen Landtag vorbehalten. Angesichts dieser begrenzten Befugnisse des Senats, der "nur �u�erlich, nicht aber im eigentlichen Sinne eine zweite Kammer ist" (Badura, a.a.O., S. II), ist - auch wenn man seine Aufgaben und Befugnisse au�erhalb des Gesetzgebungsverfahrens (vgl. Steininger, BayVBl 1987, 705 ff.) mit einbezieht - die Ver�nderung, die durch die Abschaffung des Senats bewirkt wird, nicht so tiefgreifend, da� man von einem Widerspruch zu dem von der Bayerischen Verfassung verwirklichten Typus freiheitlich-rechtsstaatlicher Demokratie sprechen k�nnte.

2. Das Gesetz zur Abschaffung des Bayerischen Senates ist nicht unter Versto� gegen die Bayerische Verfassung zustandegekommen.

a) Der Verfassungsgerichtshof h�lt an der Auffassung fest, da� die Bayerische Verfassung auch im Wege der Volksgesetzgebung nach Art. 74 BV ge�ndert werden kann. Das in Art. 75 Abs. 2 BV geregelte Verfahren der Verfassungs�nderung durch Landtagsbeschlu� und anschlie�enden Volksentscheid ist nicht exklusiv.�

Die gegen diese Auffassung vorgetragenen Argumente sind nicht ohne Gewicht. Nur in Art. 75 BV handelt die Verfassung ausdr�cklich von ihrer �nderung. In Art. 74 BV ist davon nicht die Rede. Wenn geltend gemacht wird, Art. 75 Abs. 1 Satz 1 BV verweise auf Art. 72 BV und damit auch auf Art. 74 BV, ist dies angesichts des Wortlauts der Vorschrift nicht zwingend. Nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 BV kann die Verfassung "nur" im Wege der Gesetzgebung ge�ndert werden. Damit soll in erster Linie ausgeschlossen werden, da� die Verfassung gewisserma�en "schleichend", also auf anderem Wege als durch ein ausdr�cklich verfassungs�nderndes Gesetz ge�ndert wird. Dies wird durch die flankierende Regelung des Art. 75 Abs. 4 BV bekr�ftigt. Die gesamte Regelung ist vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit der nationalsozialistischen Machtergreifung zu verstehen; ein Erm�chtigungsgesetz sollte ausgeschlossen werden (vgl. Nawiasky/Leusser, Die Verfassung des Freistaates Bayern, Handkommentar, 1948, S. 155). Das Ziel des Art. 75 Abs. 1 Satz 1 BV ist es also nicht prim�r, auf Art. 72 BV zu verweisen, wonach die Gesetze vom Landtag oder vom Volk (Volksentscheid) beschlossen werden. Auch ist nicht selbstverst�ndlich, da� die Verfassung f�r ihre Ab�nderung neben dem Weg des Art. 75 Abs. 2 BV auch noch den der Volksinitiative nach Art. 74 BV er�ffnet, nachdem auch im Verfahren nach Art. 75 Abs. 2 BV ein Volksentscheid erforderlich ist. Die Auslegung der �hnlichen Regelungen in Art. 123, 124 der Hessischen Verfassung geht �berwiegend dahin, da� das in Art. 123 Hessische Verfassung normierte Verfahren der Verfassungs�nderung durch Parlamentsbeschlu� und anschlie�enden Volksentscheid exklusiv ist (Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Art. 124 Erl. II 2 m.w.N.; Schonebohm, FS Erwin Stein, 1983, S. 317, 322; kritisch dazu Jung, Grundgesetz und Volksentscheid, 1994, S. 58).

F�r die Auslegung der Art. 74, 75 BV wird �berwiegend die gegenteilige Auffassung vertreten (vgl. Nawiasky/Schweiger/Kn�pfle, Die Verfassung des Freistaates Bayern, RdNr. 3 zu Art. 75; Meder, RdNr. 1 zu Art. 74; Hoegner, Lehrbuch, � 37 Nr. 4, S. 113; Kruis, BayVBl 1973, 509/512; Zacher, BayVBl 1998, 737/741; vgl. auch Isensee, Verfassungsreferendum mit einfacher Mehrheit - Der Volksentscheid zur Abschaffung des Bayerischen Senats als Paradigma, Motive-Texte-Materialien, Bd. 87, Heidelberg 1999, S. 40). Dieser Auffassung ist bisher auch der Verfassungsgerichtshof gefolgt (VerfGH 2, 181/219; zuletzt: VerfGH 50, 181/201).

F�r diese Auffassung spricht zun�chst die Entstehungsgeschichte: Der den Beratungen der Verfassunggebenden Landesversammlung und ihres Verfassungsausschusses zugrundeliegende Verfassungsentwurf hatte in Art. 50 Abs. 1 Satz 2 vorgesehen, da� Antr�ge auf �nderung der Verfassung nicht durch Volksbegehren eingebracht werden k�nnen. Diese Regelung wurde im Verfassungsausschu� durch die sogenannte "Ewigkeitsklausel" ersetzt. Den Stenographischen Berichten �ber die Beratungen des Verfassungsausschusses (Sten.Ber. Bd. I S. 189 ff.) l��t sich nur entnehmen, aus welchen Gr�nden die "Ewigkeitsklausel" in die Verfassung eingef�gt wurde, nicht aber, warum das urspr�nglich vorgesehene Verbot verfassungs�ndernder Volksbegehren gestrichen wurde. Gleichwohl kann aus der Streichung geschlossen werden, da� eine Verfassungs�nderung auf der Grundlage eines Volksbegehrens nicht ausgeschlossen sein sollte. Diese Auffassung kann au�erdem auf das Vorbild in � 10 der Bamberger Verfassung von 1919 verweisen, auf die in den Beratungen des Verfassungsausschusses wiederholt Bezug genommen wurde.

Die Regelungen in Art. 74, 75 BV wurden auch von Anfang an dahin verstanden, da� die Verfassung nicht nur im Verfahren nach Art. 75 Abs. 2 BV, sondern auch im Wege des Volksbegehrens ge�ndert werden kann (Nawiasky/Leusser, a.a.O., S. 152; Hoegner, Lehrbuch, � 37 Nr. 1, S. 112). Schon die Begr�ndung des Landeswahlgesetzes 1949, das Gegenstand der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 2. Dezember 1949 (VerfGH 2, 181 ff.) war, ging wie selbstverst�ndlich davon aus (Bayerischer Landtag, Tagung 1947/48, Beilage 1526 S. 17, 20).

Vor allem aber spricht die hohe Wertsch�tzung, die die Bayerische Verfassung der Volksgesetzgebung entgegenbringt (vgl. Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Art. 4, Art. 5 Abs. 1, Art. 7 Abs. 2 BV), daf�r, da� eine �nderung der Verfassung auch im vollplebiszit�ren Verfahren nach Art. 74 BV m�glich ist und nicht nur im Verfahren nach Art. 75 Abs. 2 BV. Die Volksgesetzgebung und die Parlamentsgesetzgebung stehen nach Art. 5 Abs. 1 BV gleichwertig nebeneinander. Damit vertr�gt es sich nicht, dem Parlament hinsichtlich der Verfassungsgesetzgebung eine Monopolstellung einzur�umen. Dies kann um so weniger gewollt sein, als Art. 75 Abs. 2 BV f�r den Landtagsbeschlu� eine Zweidrittelmehrheit fordert, eine Verfassungs�nderung nach dieser Bestimmung also nicht zustandekommen kann, wenn sich eine entsprechend breite Mehrheit im Landtag nicht zusammenfindet; diese M�glichkeit liegt in der politischen Realit�t nicht fern. Da� in diesem Fall eine Verfassungs�nderung auch dann ausgeschlossen sein sollte, wenn sie im Volk auf breite oder sogar nahezu allgemeine Zustimmung st��t, kann nicht als der Wille der Verfassung angesehen werden.

Zuzugeben ist, da� der historische Verfassungsgesetzgeber sich mit dem von ihm er�ffneten Weg, die Verfassung auch im Verfahren nach Art. 74 BV zu �ndern, nicht n�her besch�ftigt, ihn m�glicherweise w�hrend der Beratungen der Verfassung insgesamt aus den Augen verloren hat (vgl. Isensee, a.a.O., S. 58). Aus den oben genannten Gr�nden h�lt der Verfassungsgerichtshof an der bisher vertretenen und die Staatspraxis bestimmenden, in der Literatur nur vereinzelt angefochtenen (Bushart, Verfassungs�nderung in Bund und L�ndern, 1989, S. 120) Auffassung fest, da� eine Verfassungs�nderung auch auf der Grundlage eines Volksbegehrens statthaft ist.

b) Der Verfassungsgerichtshof h�lt dagegen nicht an der Auffassung fest, da� bei Verfassungs�nderungen im Verfahren nach Art. 74 BV beim Volksentscheid kein Quorum erforderlich ist. Diese in der Entscheidung vom 2. Dezember 1949 (VerfGH 2, 181 ff.) vertretene Auffassung wird aufgegeben.

In der Entscheidung von 1949 hat der Verfassungsgerichtshof im Rahmen einer Meinungsverschiedenheit zwischen Landtagsminderheit und Landtagsmehrheit �ber die Verfassungsm��igkeit des Gesetzes �ber Landtagswahl, Volksbegehren und Volksentscheid (Landeswahlgesetz) vom 29. M�rz 1949 (GVBl S. 69) unter anderem entschieden, da� Art. 86 Abs. 1 dieses Gesetzes verfassungs�ndernd ist. Diese Bestimmung sah vor, da� zur Annahme eines Gesetzes durch Volksentscheid bei einfachen Gesetzen die Beteiligung von mehr als zwei F�nfteln der Stimmberechtigten und die Zustimmung der Mehrheit der abgegebenen g�ltigen Stimmen erforderlich ist, bei verfassungs�ndernden Gesetzen die Beteiligung von mehr als der H�lfte der Stimmberechtigten und die Zustimmung der Mehrheit der abgegebenen g�ltigen Stimmen, die jedoch mehr als zwei F�nftel der Stimmberechtigten betragen mu�. W�hrend die Landtagsminderheit damals die Auffassung vertrat, da die Verfassung selbst entsprechende Quoren nicht vorsehe, d�rften sie vom einfachen Gesetzgeber nicht eingef�hrt werden, meinten die Landtagsmehrheit und die Staatsregierung, die Verfassung habe diese Frage dem einfachen Gesetzgeber �berlassen; von einer ersch�pfenden Regelung durch die Verfassung in dem Sinne, da� einfache Mehrheit beim Volksentscheid gen�ge, k�nne nicht die Rede sein. Der Verfassungsgerichtshof kam zu dem Ergebnis, dem einfachen Gesetzgeber sei die Einf�hrung solcher Quoren verwehrt. Art. 74 BV gebe daf�r keine Grundlage und sei insoweit auch nicht l�ckenhaft und nicht erg�nzungsbed�rftig. Aus Art. 2 BV folge, da� die einfache Mehrheit der Abstimmenden entscheide, wenn nicht die Verfassung ausdr�cklich etwas anderes bestimmt.

Abweichend von der Entscheidung vom 2. Dezember 1949 (VerfGH 2, 181 ff.) kommt der Verfassungsgerichtshof zu dem Ergebnis, da� die Verfassung f�r den Volksentscheid �ber verfassungs�ndernde Gesetze in den F�llen des Art. 74 BV ein Quorum fordert. Im Rahmen des Verfahrens nach Art. 74 BV gen�gt f�r den Volksentscheid dann, wenn Gegenstand ein verfassungs�nderndes Gesetz ist, nach dem Willen der Verfassung einfache Mehrheit der Abstimmenden nicht. Die Bayerische Verfassung zwingt dazu, in diesem Fall an die Annahme eines verfassungs�ndernden Gesetzes durch das Volk erh�hte Anforderungen zu stellen. Auch im voll plebiszit�ren Verfahren mu� die Verfassung im Vergleich mit dem einfachen Gesetz erh�hten Bestandsschutz genie�en.

aa) Aus dem Wortlaut der Verfassung l��t sich diese Auffassung allerdings nicht herleiten. Art. 74 BV sieht kein Quorum f�r den Volksentscheid vor. Dies spricht freilich auch nicht f�r die gegenteilige Auffassung, da Art. 74 BV - wie ausgef�hrt -

verfassungs�ndernde Volksgesetze nicht ausdr�cklich erw�hnt.

bb) Aus der Entstehungsgeschichte ergibt sich einerseits, da� der Verfassungsgeber sich mit der Frage, welche Anforderungen an das Zustandekommen eines verfassungs�ndernden Gesetzes im Verfahren nach Art. 74 BV zu stellen sind, nicht befa�t hat, andererseits aber auch, da� ihm die Verankerung der Verfassung in breiten Mehrheiten und die Stabilit�t der Verfassung besonders wichtig waren.

In Art. 50 Abs. 2 des Verfassungsentwurfs war bestimmt, da� Beschl�sse des Landtags auf Verfassungs�nderung einer Zweidrittelmehrheit des Landtags und zus�tzlich der Zustimmung der Mehrheit der stimmberechtigten B�rger im Volksentscheid bed�rfen. �ber das letztere Quorum, das im Verfassungsausschu� in erster Lesung noch einstimmig gebilligt worden war (Sten.Ber.Bd. I S. 192), wurde in der zweiten Lesung diskutiert, nachdem die amerikanische Besatzungsmacht angeregt hatte, es zu modifizieren. Nawiasky �bermittelte diese Anregung in die Beratungen des Verfassungsausschusses; es sei in einigen amerikanischen Staaten vorgekommen, da� wegen eines entsprechenden Quorums Verfassungs�nderungen, "die kein Mensch verhindern wollte", nicht zustandekamen (Sten.Ber. Bd. II S. 413). Nachdem Ehard als Berichterstatter zun�chst eine Absenkung des Quorums zur Diskussion gestellt und dabei das Quorum der Bamberger Verfassung ins Spiel gebracht hatte (Sten.Ber. Bd. II S. 414, 415), einigte man sich darauf, da� bei dem auf den Landtagsbeschlu� folgenden Volksentscheid die einfache Mehrheit der Abstimmenden gen�gen soll; im Hinblick auf die im Landtag erforderliche Zweidrittelmehrheit sei dies, so betonten insbesondere Rosshaupter und Dehler (Sten.Ber. Bd. II S. 415), ausreichend. In der Verfassunggebenden Landesversammlung wurde dann von den Sprechern der gro�en Fraktionen betont, da� durch das Erfordernis einer Zweidrittelmehrheit im Landtag und einer Mehrheit beim Volksentscheid die Verfassung "gen�gend verankert" (Seifried, Stenographischer Bericht �ber die Verhandlungen der Bayerischen Verfassunggebenden Landesversammlung, S. 82), "die Stabilit�t dieses Staatsgrundgesetzes sichergestellt" sei (Lacherbauer, a.a.O., S. 102).

Dagegen wurde, nachdem das im Verfassungsentwurf vorgesehene Verbot von Volksbegehren, die auf eine Verfassungs�nderung gerichtet sind, weggefallen war (oben Buchstabe a), mit keinem Wort angesprochen, da� sich damit auch im Rahmen des Verfahrens nach Art. 74 BV die Frage einer "gen�genden Verankerung" der Verfassung stellte. Ob diese Frage �berhaupt gesehen wurde, ist unklar. Jedenfalls erscheint es nicht m�glich, aus der Streichung des Quorums f�r den Volksentscheid im Verfahren nach Art. 75 Abs. 2 BV auf den Willen der Verfassung zu schlie�en, auch im Verfahren nach Art. 74 BV auf ein Quorum f�r den Volksentscheid �ber verfassungs�ndernde Gesetze zu verzichten. Im Gegenteil ist den damaligen Beratungen zu entnehmen, da� dem Verfassungsgeber an ausreichender Legitimation und Stabilit�t der Verfassung besonders gelegen war. Das spricht daf�r, da� die Verfassung diese Ziele auch im Verfahren nach Art. 74 BV nicht aufs Spiel setzen will.

Gegenteiliges kann nicht daraus hergeleitet werden, da� f�r die Annahme der Bayerischen Verfassung durch das Volk beim Volksentscheid vom 1. Dezember 1946 die Mehrheit der abgegebenen Stimmen ausreichend war (Art. 3 des Gesetzes Nr. 45 betreffend Volksentscheid �ber die Bayerische Verfassung und die Wahl des Landtags vom 3. Oktober 1946, GVBl S. 309). Daraus den Schlu� zu ziehen, die Verfassung lehne auch bei Volksentscheiden �ber verfassungs�ndernde Gesetze im Verfahren nach Art. 74 BV ein Quorum ab, w�rde der Besonderheit des damaligen Aktes der Verfassungsgebung nicht gerecht. Der Gesetzgeber war sich ihrer bewu�t, weil er die Regelung des Art. 3 des Gesetzes Nr. 45 auf "diesen" Volksentscheid, n�mlich den Volksentscheid �ber die Annahme der Bayerischen Verfassung, beschr�nkt hat. Dem Volksentscheid vom 1. Dezember 1946 lag anders als in den F�llen des Art. 74 BV kein Volksbegehren zugrunde, sondern der von der Verfassunggebenden Landesversammlung, die ihrerseits aus allgemeinen, gleichen, unmittelbaren und geheimen Wahlen hervorgegangen war (Gesetz Nr. 36 f�r die Wahl einer Verfassunggebenden Landesversammlung vom 14. Februar 1946, GVBl S. 261), mit einer Mehrheit von 136 Ja-Stimmen gegen 14 Nein-Stimmen beschlossene Verfassungstext; wenn �berhaupt, l�ge also eher ein Bezug zum Verfahren nach Art. 75 Abs. 2 BV nahe als zum Verfahren nach Art. 74 BV.

cc) Deutlicher als die Entstehungsgeschichte sprechen systematische, teleologische und rechtsvergleichende Erw�gungen daf�r, da� die Verfassung auch im Volksgesetzgebungsverfahren einen erh�hten Bestandsschutz beansprucht.

Der Verfassungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung vom 2. Dezember 1949 davon gesprochen, es bestehe "ein gewisser Gegensatz" darin, da� auf der einen Seite die Verfassungs�nderung durch den Landtag ungew�hnlich erschwert sei, w�hrend sie auf dem Wege der unmittelbaren Volksgesetzgebung, wie der Verfassungsgerichtshof damals annahm, "keiner weiteren Schranke als der des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 BV unterliege" (VerfGH 2, 181/219). Wie gro� dieser Gegensatz ist, wird deutlich vor dem Hintergrund der Regelungen in den anderen Bundesl�ndern. Nur die Verfassung von Hessen kennt eine dem Art. 75 Abs. 2 BV vergleichbare Regelung, wonach eine qualifizierte Mehrheit im Parlament f�r eine Verfassungs�nderung nicht gen�gt, vielmehr noch eine Mehrheit beim Plebiszit dazukommen mu�. Allerdings l��t Art. 123 der Hessischen Verfassung dabei die Mehrheit der Mitglieder des Landtags gen�gen, so da� Art. 75 Abs. 2 BV im deutschen Rechtsvergleich die h�chsten H�rden zum Bestandsschutz der Verfassung aufrichtet. Auf der anderen Seite gibt es unter den Landesverfassungen, die eine vollplebiszit�re Verfassungs�nderung zulassen (anders Berlin, Hamburg, Hessen, Saarland), keine, die beim Volksentscheid �ber eine Verfassungs�nderung einfache Mehrheit der Abstimmenden gen�gen lie�e. �berall bestehen hohe Quoren. Verlangt wird Zustimmung durch mindestens die H�lfte der Stimmberechtigten (Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein) oder durch die Mehrheit der Stimmberechtigten (Baden-W�rttemberg, Bremen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Th�ringen). So verfahren insbesondere auch die j�ngeren Verfassungen, die die neueren Erfahrungen und die Entwicklung der verfassungspolitischen Diskussionen ber�cksichtigen konnten. Die Meinung, beim Volksentscheid �ber ein verfassungs�nderndes Gesetz im Verfahren nach Art. 74 BV gen�ge einfache Mehrheit der Abstimmenden, w�rde bedeuten, da� die Bayerische Verfassung, w�hrend sie ihren Bestandsschutz im parlamentarischen Verfahren wichtiger nimmt als jede andere deutsche Verfassung, diesem Schutz im Verfahren der Volksgesetzgebung weniger Gewicht beimi�t, und zwar einschneidend weniger Gewicht, als jede vergleichbare Landesverfassung. Eine Erkl�rung daf�r, warum die Verfassung in der Frage ihres eigenen Bestandsschutzes so unterschiedliche Ma�st�be anlegen sollte, ist nicht ersichtlich.

Im Verh�ltnis der Verfassungsinitiative nach Art. 74 BV zur Gesetzesinitiative nach Art. 74 BV erg�be sich, folgte man der bisher herrschenden Auffassung, der im deutschen Rechtsvergleich einmalige Befund, da� die Anforderungen an die Verfassungsinitiative dieselben sind wie an die Gesetzesinitiative.

Alle anderen L�nder, die eine �nderung der Verfassung auf dem Wege �ber Volksbegehren und Volksentscheid zulassen, bestimmen in ihren Verfassungen f�r den Volksentscheid �ber ein verfassungs�nderndes Gesetz h�here Quoren als sie beim Volksentscheid �ber ein einfaches Gesetz bestehen. In dieser Weise hatte auch � 10 Abs. 3 der Bamberger Verfassung differenziert. Die erschwerte Ab�nderbarkeit der Verfassung im Verh�ltnis zum einfachen Gesetz, in der Literatur als Teilmoment des Vorrangs der Verfassung diskutiert (vgl. Dreier, BayVBl 1999, 513/515 ff.; Isensee, a.a.O., S. 62), w�re, hielte man an der vom Verfassungsgerichtshof bisher vertretenen Auffassung fest, dagegen in Bayern im Verfahren der Volksgesetzgebung nicht gew�hrleistet.

In der Schweiz und in den Vereinigten Staaten gibt es Bezugsf�lle daf�r, da� f�r Verfassungs�nderungen kein Quorum verlangt wird (vgl. Dreier, BayVBl 1999, 513/522); f�r die Vereinigten Staaten ist dazu freilich zu ber�cksichtigen, da� die Bundesverfassung und die Mehrheit der Verfassungen der Einzelstaaten eine Verfassungsinitiative im Sinne des Art. 74 BV nicht kennen (Stelzenm�ller, Direkte Demokratie in den Vereinigten Staaten von Amerika, 1994, S. 114 ff., 137 ff.; Heu�ner, Volksgesetzgebung in den USA und in Deutschland, 1994, S. 28 ff.). Auch in W�rdigung dieser ausl�ndischen Bezugsf�lle kann der Bayerischen Verfassung nicht unterstellt werden, da� sie eine im innerdeutschen Verfassungsvergleich derart ungew�hnliche Regelung will. Die erschwerte Ab�nderbarkeit der Verfassung als "charakteristisches rechtliches Merkmal der Verfassung" (Badura, Evangelisches Staatslexikon, Bd. 2 Sp. 3747), das die "Stabilisierungs- und Fundierungsfunktion der Verfassung" wahren soll, ist im �brigen auch entwicklungsgeschichtlich und rechtsvergleichend gut abgesichert (Dreier, Grundgesetz 1998, Art. 79, RdNrn. 1, 6 ff.)

Ein Gegenargument ergibt sich nicht aus der Wertsch�tzung der Volksgesetzgebung durch die Verfassung, die sich aus den Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Art. 4, Art. 5 Abs. 1, Art. 7 Abs. 2 BV ablesen l��t und auch durch die Entstehungsgeschichte belegt ist. Daraus l��t sich ein Argument daf�r gewinnen, da� die �nderung der Verfassung auch im Verfahren der Verfassungsinitiative nach Art. 74 BV m�glich ist (oben Buchst. a). Ein Argument gegen einen im Vergleich zum einfachen Gesetz erh�hten Bestandsschutz f�r die Verfassung l��t sich daraus aber nicht herleiten.

Auch aus der Mehrheitsregel des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 BV ergibt sich ein solches nicht. Art. 2 Abs. 2 Satz 2 BV ist freilich, wie der Verfassungsgerichtshof schon in der Entscheidung vom 2. Dezember 1949 (VerfGH 2, 181/218) ausgesprochen hat, verbindlicher Rechtssatz und bringt nicht nur ein Programm der Demokratie zum Ausdruck. Von lapidarer Knappheit, wie es seiner Stellung im Abschnitt "Die Grundlagen des Bayerischen Staates" und dem Wesen des Mehrheitsprinzips als "fundamentalem Prinzip der Demokratie" (BVerfGE 29, 154/165) entspricht, bedarf dieser Rechtssatz aber der Auslegung. Es kann ihm, anders als der Verfassungsgerichtshof damals angenommen hat, nicht entnommen werden, da� es stets auf die Mehrheit der Abstimmenden ankommt, wenn nicht die Verfassung selbst ausdr�cklich etwas anderes bestimmt (Horn, Mehrheit im Plebiszit, Der Staat 1999, 401/404 f.). Daf�r ist der Satz "Mehrheit entscheidet" zu allgemein, gibt insbesondere auch keinen Hinweis, worauf sich die Mehrheit, die entscheidet, bezieht. Es spricht nichts daf�r, da� Art. 2 Abs. 2 Satz 2 BV etwa die hergebrachten Regelungen �ber die Beschlu�f�higkeit von politischen Gremien f�r unzul�ssig erkl�ren wollte, soweit diese nicht, wie f�r den Landtag geschehen (Art. 23 Abs. 2 BV), in der Verfassung verankert sind. Ebenso ergibt sich aus dem Wortlaut des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 BV nicht, da� die Festsetzung von Beteiligungs- oder Zustimmungs-quoren beim Volksentscheid �ber ein verfassungs�nderndes Gesetz unzul�ssig w�re. Auch aus der Entstehungsgeschichte l��t sich ein solcher Hinweis nicht entnehmen. Zu Art. 2 Abs. 2 Satz 2 BV, der aus dem Verfassungsentwurf unver�ndert �bernommen wurde, fand im Verfassungsausschu� und in der Verfassunggebenden Landesversammlung eine Diskussion nicht statt. Bei systemati-

scher und teleologischer Betrachtung ist f�r die Frage des Bestandsschutzes der Verfassung die spezielle Regelung �ber die Verfassungs�nderung in Art. 75 Abs. 2 BV als Bezugspunkt aussagekr�ftiger als das allgemeine Mehrheitsprinzip.

Ein Gegenargument ergibt sich schlie�lich auch nicht daraus, da� den Wahlrechtsgrunds�tzen der Verfassung ein Quorum fremd ist. Die Unterschiede zwischen dem Wahlvorgang als f�r die Demokratie schlechthin unersetzbarem Erneuerungs- und Legitimationsakt und dem Volksentscheid �ber ein verfassungs�nderndes Gesetz sind so grundlegend, da� ein R�ckschlu� aus dem Wahlrecht nicht gezogen werden kann. Auch wird in keiner anderen deutschen Verfassung ein solcher R�ckschlu� gezogen. F�r die Bayerische Verfassung kommt dazu, da� hier zu einer Verfassungs�nderung stets ein Volksentscheid notwendig ist, die Landtagswahl also auch bei einer politischen Betrachtung keine Vorentscheidung �ber Verfassungs�nderungen enth�lt.

dd) Der Verfassungsgerichtshof hat in der Entscheidung vom 2. Dezember 1949 ausgesprochen, da� im Volksgesetzgebungsverfahren ohne einen erh�hten Bestandsschutz in Gestalt einer Mindestbeteiligung "eine Verfassung unter ung�nstigen Umst�nden der Umgestaltung durch eine verh�ltnism��ig kleine aktive Gruppe gegen den wahren Willen der Mehrheit der Staatsb�rger ausgesetzt wird" (VerfGH 2, 181/217). Eine solche teleologische Erw�gung zu ber�cksichtigen sah sich der Verfassungsgerichtshof damals gehindert, weil er meinte, die Verfassung habe eine abschlie�ende Regelung des Inhalts getroffen, da� einfache Mehrheit der Abstimmenden beim Volksentscheid gen�gt. Da daran nicht festgehalten werden kann, ist Raum daf�r, bei der Auslegung diese und andere teleologischen �berlegungen einzubeziehen und, soweit sie gegenl�ufig sind, einen Ausgleich zwischen ihnen zu suchen.

Wie es schon in der Pr�ambel der Bayerischen Verfassung anklingt und in Art. 75 Abs. 2 BV seine Auspr�gung gefunden hat, ist die Stabilit�t der Verfassung in den Augen der Verfassung ein hoher Wert. In Art. 75 Abs. 2 BV kommt auch zum Ausdruck, da� �nderungen der Verfassung von einem breiten politischen Konsens getragen sein sollten. Das Streben nach breiter politischer �bereinstimmung hat bereits die Beratung der Verfassung in der Verfassunggebenden Landesversammlung und in ihrem Verfassungsausschu� gepr�gt, von dem am Beginn der Beratungen stehenden Satz des damaligen Ministerpr�sidenten, da� "eine Verfassung das Zeichen der Einigkeit und Geschlossenheit eines Volkes sein soll, ein Bund, zu dem sich die verschiedensten politischen Richtungen und Parteiungen im Geiste des Friedens zusammengefunden haben" (Hoegner in der Bayerischen Verfassunggebenden Landesversammlung am 15. Juli 1946, Sten.Ber. S. 1), bis zum Ergebnis der Schlu�abstimmung �ber die Verfassung am 26. Oktober 1946. Das Quorum von 10 v.H. der Stimmberechtigten beim Volksbegehren (Art. 74 Abs. 1 BV) gen�gt, auch abgesehen davon, da� es der Verfassung gegen�ber dem einfachen Gesetz keinen erh�hten Bestandsschutz gew�hrt, dem Streben der Verfassung nach Stabilit�t und breitem Konsens nicht, mag es auch in der politischen Praxis nicht leicht zu erreichen sein. Da� es bisher nur zu zwei �nderungen der Verfassung im Verfahren nach Art. 74 BV gekommen ist, spricht nicht dagegen. Die Auslegung der Verfassung mu� im Auge haben, welche M�glichkeiten sie er�ffnet, jedenfalls soweit diese M�glichkeiten Realit�tsgehalt haben. Insofern hat sich die Situation f�r den Verfassungsgerichtshof im Jahre 1949 m�glicherweise anders dargestellt. Aus heutiger Sicht hat es jedenfalls nichts Irreales an sich, mit der M�glichkeit zu rechnen, der Verzicht auf ein Quorum k�nnte dazu f�hren, da� relativ kleine aktive Minderheiten �nderungen der Verfassung durchsetzen, die von gro�en Teilen der Bev�lkerung nicht gewollt werden und da� die Verfassung deshalb an Integrationskraft einb��t.

Zu den demokratischen Grundgedanken der Bayerischen Verfassung im Sinne des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV z�hlt nicht nur das Bestehen plebiszit�rer Elemente, sondern auch die Entscheidung f�r die parlamentarische Demokratie. Es kann die Funktionsf�higkeit des parlamentarischen Systems schw�chen, wenn Verfassungs�nderungen, die auf parlamentarischem Wege nur beim Zusammenwirken von politischer Mehrheit und politischer Minderheit m�glich sind, im Volksgesetzgebungsverfahren durch verh�ltnism��ig kleine Minderheiten durchsetzbar sind.

Auf der anderen Seite hat der Verfassungsgerichtshof in der Entscheidung vom 2. Dezember 1949 darauf hingewiesen, die Festsetzung von Quoren k�nne bewirken, da� der Volksgesetzgebung die praktische Bedeutung genommen wird (VerfGH 2, 181/217). Die zwischenzeitlichen Erfahrungen im In- und Ausland best�tigen diese Beobachtung. Allerdings best�tigen sie nicht, da� jedwedes Quorum der Volksgesetzgebung die praktische Bedeutung nimmt. Entscheidend ist die H�he des Quorums. Es ger�t deshalb mit der hohen Wertsch�tzung der Volksgesetzgebung durch die Bayerische Verfassung nicht in grunds�tzlichen Widerspruch, wenn das Interesse an einem erh�hten Bestandsschutz und breiter Legitimation f�r die Verfassung auch im Volksgesetzgebungsverfahren durch ein Quorum f�r den Volksentscheid �ber die Verfassungs�nderung ber�cksichtigt wird.

Bedenken ergeben sich auch nicht aus dem Hinweis des Beauftragten des Volksbegehrens, da� durch Beteiligungs- und Zustimmungsquoren Boykottstrategien gef�rdert werden k�nnten. Tats�chlich betrifft dieser Hinweis nur Beteiligungsquoren. Gemeint ist n�mlich, da� die Gegner eines zur Entscheidung des Volkes stehenden Anliegens nicht mit "nein" stimmen, sondern der Abstimmung fern bleiben und sich auf diese Weise mit den Stimmberechtigten verb�nden, die aus Unentschlossenheit oder Desinteresse nicht an der Abstimmung teilnehmen. Als Beispiel wird meist der Volksentscheid �ber die entsch�digungslose Enteignung der ehemals regierenden Familien ("F�rstenverm�gen") vom 20. Juni 1926 genannt, als der zur Abstimmung stehende Antrag, obwohl er �ber 15 Millionen Ja-Stimmen fand und weniger als 1 Million Nein-Stimmen, scheiterte, weil das nach der Weimarer Reichsverfassung erforderliche Beteiligungsquorum von 50 v.H. nicht erreicht wurde; die vorwiegend b�rgerlichen Gegner des Antrags hatten dazu aufgerufen, der Abstimmung fern zu bleiben, womit die Abstimmenden zugleich in die Gefahr gerieten, sich als Bef�rworter des Anliegens zu offenbaren (vgl. Bocklet, Volksbegehren und Volksentscheid, in Bocklet, Hrsg., Das Regierungssystem des Freistaates Bayern, 1979 Bd. 2 S. 295 ff., 310). F�r die verfassungsrechtliche Betrachtung schlie�t das Grundrecht auf Beteiligung am Volksentscheid aus Art. 7 Abs. 2 BV die negative Abstimmungsfreiheit, das Recht, der Abstimmung fern zu bleiben, ein. Auch kann bei einem Volksentscheid ebenso wie bei Wahlen niemandem ein Vorwurf daraus gemacht werden, wenn er �ber sein Abstimmungsverhalten unter strategischen Gesichtspunkten ("Leihstimmen") entscheidet. Dieser rechtliche Sachverhalt wird durch den Ausdruck "Boykott" verdunkelt. Unabh�ngig davon h�ngt es von der H�he des Beteiligungsquorums ab, ob Fernbleiben von der Abstimmung eine sinnvolle strategische Ma�nahme ist. Nur bei hohen Beteiligungsquoren kann ein entsprechender Anreiz bestehen. F�r Zustimmungsquoren stellt sich die ganze Frage nicht, weil hier ein Fernbleiben von der Abstimmung f�r die Gegner eines Volksbegehrens niemals sinnvoll ist.

c) Ebenso wie im allgemeinen das Verfassungsinteresse an einer funktionst�chtigen repr�sentativen Demokratie in einem gewissen Spannungsverh�ltnis zu dem Verfassungsinteresse an der Volksgesetzgebung steht, gilt dies auch von den Anforderungen, die sich aus dem Vorrang der Verfassung im Sinn erschwerter Ab�nderbarkeit und dem Verfassungsinteresse an breitem Konsens an die Ausgestaltung eines solchen Quorums stellen, und denen, die im Interesse einer lebendigen Praxis der Verfassungsinitiative w�nschenswert sind. Die Verfassung hat diesen Konflikt, weil der Verfassungsgeber sich mit der Frage nicht befa�t hat, selbst nicht abschlie�end entschieden. Es liegt insofern eine planwidrige Unvollst�ndigkeit des Verfassungstextes vor, eine L�cke, die im Wege der Auslegung zu schlie�en ist.

Zur l�ckenf�llenden Auslegung ist der Verfassungsgerichtshof berufen, weil es sich insoweit um eine Interpretation der Aussagen und des Willens der Verfassung handelt. Der Verfassungsgerichtshof hat dabei nicht seine eigenen verfassungspolitischen Vorstellungen zur Frage von Quoren im allgemeinen und auch nicht zur W�nschbarkeit eines Quorums f�r verfassungs�ndernde Gesetze im Verfahren nach Art. 74 BV zu verwirklichen. Vielmehr mu� er aus den in der Verfassung ausdr�cklich getroffenen Entscheidungen und aus den in ihr angelegten Prinzipien Ma�st�be f�r die L�ckenausf�llung gewinnen. Er geht einerseits davon aus, da� die Verfassung auch im Verfahren der Volksgesetzgebung einen erh�hten Bestandsschutz beansprucht und eine angemessene demokratische Legitimation sicherstellen will. Die Regelung in Art. 75 Abs. 2 BV enth�lt insoweit eine bedeutsame Richtschnur. Der Verfassungsgerichtshof legt andererseits zugrunde, da� die Verfassung keine H�rden f�r die verfassungs�ndernde Volksgesetzgebung aufrichten will, die praktisch nicht zu �bersteigen sind und deshalb prohibitiv wirken.

Ob ein erh�hter Bestandsschutz f�r die Verfassung im Verfahren der Verfassungs�nderung nach Art. 74 BV zu den demokratischen Grundgedanken der Verfassung im Sinne des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV geh�rt, braucht der Verfassungsgerichtshof hier nicht zu entscheiden.

d) Die Verfassung hat selbst bereits die Grundentscheidung getroffen, da� die Stabilit�t der Verfassung und ein Mindestma� an demokratischer Legitimation durch ein Quorum gew�hrleistet werden m�ssen. Gleichwohl kommen mehrere L�sungen in Betracht, um diese Ziele im Wege eines schonenden Ausgleichs bei Verfassungs�nderungen auf Grund eines Volksbegehrens sicherzustellen. Man kann bei einem Beteiligungsquorum ansetzen oder bei einem Zustimmungsquorum und man kann diese L�sungsans�tze miteinander und mit dem Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit der Abstimmenden verkn�pfen. Es ist nicht Sache des Verfassungsgerichtshofs, punktgenau anzugeben, durch welche L�sung den Intentionen der Verfassung am besten entsprochen wird. Zu einer entsprechenden Konkretisierung des Willens der Verfassung ist der Gesetzgeber von Verfassungs wegen verpflichtet. Da es sich dabei um eine Interpretation der geltenden Verfassung handelt, nicht um ihre �nderung, ist der einfache Gesetzgeber zust�ndig.

Ihm kommt ein gewisser Gestaltungsspielraum zu. Auf Grund der aus der Verfassung zu entnehmenden Vorgaben mu� er einerseits das Ziel erreichen, da� �nderungen der Verfassung auf vollplebiszit�rem Weg eine hinreichende demokratische Legitimation aufweisen. Ferner mu� er durch eine angemessene, nicht zu niedrige H�rde ein ausreichendes Ma� an Verfassungsstabilit�t gew�hrleisten. Auf der anderen Seite ist die hohe Wertsch�tzung der Verfassung f�r die plebiszit�re Gesetzgebung einzubeziehen; dabei ist zu ber�cksichtigen, da� bei Plebisziten - jedenfalls nach den bisherigen Erfahrungen - im Grundsatz keine der Beteiligung bei Wahlen vergleichbar hohe Beteiligung zu erreichen ist, so da� ein sehr hohes Quorum eine Verfassungs�nderung im Verfahren der Gesetzgebung nach Art. 74 BV praktisch unm�glich machen w�rde. Diese von der Verfassung vorgegebenen gegens�tzlichen Ziele hat der Gesetzgeber im Wege des schonenden Ausgleichs miteinander zu vereinen. Sein grunds�tzlich gegebener Gestaltungsspielraum reduziert sich angesichts der Vorgaben der Verfassung auf eine relativ enge Bandbreite.

Eine m�gliche L�sung, die den verfassungsrechtlichen Vorgaben entspricht, ist ein Zustimmungsquorum von 25 v.H. der stimmberechtigten B�rger. Ein Zustimmungsquorum von 25 v.H. der Stimmberechtigten ist halb so hoch wie das Zustimmungsquorum, das die anderen Bundesl�nder, die die Verfassungsinitiative kennen, in ihren Verfassungen vorsehen. Es �ndert sich also nichts daran, da� die Anforderungen an Verfassungs�nderungen im Volksgesetzgebungsverfahren in Deutschland nirgendwo so gering sind wie in Bayern. Damit ist der besonderen Wertsch�tzung der Bayerischen Verfassung f�r das Volksgesetzgebungsverfahren nachhaltig Rechnung getragen. Ein Zustimmungsquorum von 25 v.H. ber�cksichtigt, da� nach der Erfahrung im In- und Ausland ein erheblicher Teil der Stimmberechtigten an Volksentscheiden nicht teilnimmt, auch wenn es um Verfassungs�nderungen geht. Es ist praktisch erreichbar, wie das Gesetz zur Abschaffung des Bayerischen Senates zeigt. Es werden also keine un�berwindbaren H�rden aufgerichtet. Freilich ist die H�rde, was im Interesse der Stabilit�t der Verfassung notwendig ist, auch nicht leicht zu nehmen. Ein Zustimmungsquorum von 25 v.H. f�r verfassungs�ndernde Gesetze verleiht der Verfassung gegen�ber dem einfachen Gesetz auch im Volksgesetzgebungsverfahren einen deutlich erh�hten Bestandsschutz, der mit dem erh�hten Bestandsschutz, den Art. 75 Abs. 2 BV f�r das parlamentarische �nderungsverfahren vorsieht, vergleichbar ist. Ein Zustimmungsquorum von 25 v.H. stellt sicher, da� Verfassungs�nderungen von einem erheblichen Teil der Bev�lkerung mitgetragen werden. Ein Zustimmungsquorum von 25 v.H. entspricht im �brigen ungef�hr der einschl�gigen Regelung der Bamberger Verfassung, die in � 10 Abs. 3 bei Ver-

fassungs�nderungen ein Teilnahmequorum von 40 v.H. mit dem Erfordernis einer Zweidrittelmehrheit der abgegebenen g�ltigen Stimmen verbunden hat. Dieses Quorum war im Verfassungsausschu� bei der Beratung von Art. 75 Abs. 2 BV kurzzeitig im Gespr�ch und wurde dann im Hinblick auf die in diesem Verfahren zus�tzlich erforderliche Zweidrittelmehrheit im Landtag f�r entbehrlich gehalten (Sten.Ber. Bd. II S. 414, 415); allerdings verlangte die Bamberger Verfassung bei Volksbegehren, die auf eine Verfassungs�nderung gerichtet sind, ein Eingangsquorum von 20 v.H. (� 10 Abs. 2). Im Kontext des Art. 29 GG kennt auch das Grundgesetz seit 1976 ein Zustimmungsquorum von 25 v.H.

Mit einer �nderung des Landeswahlgesetzes dahin, da� f�r den Volksentscheid �ber ein verfassungs�nderndes Gesetz im Verfahren nach Art. 74 BV ein Zustimmungsquorum von 25 v.H. festgesetzt wird, w�rde der Gesetzgeber seine Verpflichtung aus Nr. 2 des Entscheidungssatzes erf�llen. Der einfache Gesetzgeber kann aber auch eine andere L�sung w�hlen, die im Ergebnis den zum Ausgleich zu bringenden Verfassungszielen in entsprechender Weise Rechnung tr�gt, etwa indem - wie in der Bamberger Verfassung von 1919 - das Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit der Abstimmenden mit einem angemessenen Beteiligungsquorum der Stimmberechtigten verkn�pft wird.

Die Befugnis des verfassungs�ndernden Gesetzgebers, die Quorenfrage abweichend vom geltenden Verfassungsrecht neu zu regeln, bleibt in den Grenzen des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV unber�hrt.

e) Bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die notwendige, die Verfassung insoweit konkretisierende Regelung des Gesetzgebers in Kraft tritt, darf keine rechtliche Unklarheit �ber die G�ltigkeit verfassungs�ndernder Volksentscheide im Verfahren nach Art. 74 BV bestehen. Der Verfassungsgerichtshof ordnet daher �bergangsweise f�r diesen Zeitraum gem�� Art. 29 Abs. 2 VfGHG an, da� ab Verk�ndung dieser Entscheidung ein im Verfahren nach Art. 74 BV dem Volk zur Entscheidung vorgelegter Gesetzentwurf, der eine �nderung der Bayerischen Verfassung zum Gegenstand hat, nur dann angenommen ist, wenn mindestens 25 v.H. der stimmberechtigten B�rger dem Gesetzentwurf zugestimmt haben. Dies gilt auch f�r Gesetzentw�rfe, die vom Bayerischen Landtag dem Volk gem�� Art. 74 Abs. 4 BV mit vorgelegt werden, soweit sie Verfassungs�nderungen enthalten. Im �brigen bleiben die Voraussetzungen, unter denen ein verfassungs�ndernder Gesetzentwurf nach Art. 80 LWG angenommen ist, unber�hrt.

f) Das Gesetz zur Abschaffung des Bayerischen Senates hat beim Volksentscheid vom 8. Februar 1998 die Zustimmung von 27,3 v.H. der Stimmberechtigten erhalten. Diese Zustimmungsquote ist ausreichend, um diesem Gesetz die erforderliche demokratische Legitimation zu verleihen und nicht mit dem Ziel der Verfassungsstabilit�t in Konflikt zu geraten. Ein h�heres Quorum ist von Verfassungs wegen - wie ausgef�hrt - nicht gefordert. Das Fehlen der verfassungsrechtlich gebotenen gesetzlichen Regelung �ber ein Quorum bei verfassungs�ndernden Volksentscheiden hat somit nicht zur Folge, da� das Gesetz zur Abschaffung des Bayerischen Senates gegen die Bayerische Verfassung verst��t. Auf weiter zur�ckliegende verfassungs�ndernde Volksentscheide bezieht sich die vorliegende Entscheidung ohnehin nicht.

Andere Verfassungsverst��e beim Zustandekommen des Gesetzes zur Abschaffung des Bayerischen Senates liegen ebenfalls nicht vor. Der Einwand, der Volksentscheid sei deshalb unter Versto� gegen die Verfassung zustandegekommen, weil er auf Grund des Landeswahlgesetzes durchgef�hrt wurde, das in der damaligen Fassung des Art. 80 LWG einen erh�hten Bestandsschutz f�r die Verfassung im Verfahren nach Art. 74 BV ebensowenig vorsah wie in dessen heutiger Fassung, greift nicht durch. Die Durchf�hrung des Volksentscheids war nach Art. 74 Abs. 1 BV vorgegeben, nachdem die dort genannten Voraussetzungen erf�llt waren. Die dem Volksentscheid zugrundeliegende Fassung des Landeswahlgesetzes trug der bisherigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Rechnung. Sie war deshalb im Hinblick auf die Frage eines Quorums nicht zu beanstandende Rechtsgrundlage f�r die Durchf�hrung des Volksentscheids. Die Feststellung des Ergebnisses des Volksentscheids und die Ausfertigung des Gesetzes zur Abschaffung des Senates durch den Bayerischen Ministerpr�sidenten entsprachen nicht nur der damaligen, auf Grund der fr�heren Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs feststehenden Verfassungsrechtslage; sie standen in gleicher Weise in Einklang mit der nunmehr ge�nderten Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs. Auch wenn diese damals schon vorgelegen h�tte, w�re das Gesetz zur Abschaffung des Bayerischen Senates auszufertigen gewesen.

3. Ein Versto� gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG liegt nicht vor.

Das angegriffene Gesetz zur Abschaffung des Bayerischen Senates kann angesichts des grunds�tzlich auf die Bayerische Verfassung beschr�nkten Pr�fungsma�stabs des Verfassungsgerichtshofs selbst nicht unmittelbar an Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG gemessen werden; eine solche Kontrolle ist nur mittelbar durch �berpr�fung der Art. 74, 75 BV am Homogenit�tsgebot m�glich (vgl. zur �berpr�fung des eigenen Pr�fungsma�stabs, n�mlich der Bayerischen Verfassung, am Ma�stab des Grundgesetzes: VerfGH 26, 28/34; Angerer, BayVBl 1969, 274/275). Insoweit w�re - da die Art. 74, 75 BV gegen�ber dem Grundgesetz vorkonstitutionelles Recht sind - dem Verfassungsgerichtshof eine abschlie�ende Beurteilung am Ma�stab des Grundgesetzes durch Art. 100 Abs. 1 GG nicht verwehrt (vgl. BVerfGE 2, 124/129 ff.; 97, 117/122 f.). Ein Versto� gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG liegt jedoch nicht vor.

Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG mu� die verfassungsm��ige Ordnung in den L�ndern den Grunds�tzen des demokratischen Rechtsstaats im Sinn des Grundgesetzes entsprechen. Art. 28 Abs. 1 GG will damit dasjenige Ma� an struktureller Homogenit�t zwischen Gesamtstaat und Gliedstaaten gew�hrleisten, das f�r das Funktionieren eines Bundesstaates unerl��lich ist. Er will aber nicht f�r Uniformit�t sorgen. Das Grundgesetz geht im Gegenteil von der grunds�tzlichen Verfassungsautonomie der L�nder aus. Es fordert nur ein Mindestma� an Homogenit�t, das inhaltlich in Art. 28 Abs. 1 GG bestimmt ist. Dieser Zur�ckhaltung gegen�ber den Landesverfassungen entspricht eine enge Interpretation des Art. 28 Abs. 1 GG. Das Homogenit�tserfordernis ist auf die dort genannten Staatsstruktur- und Staatszielbestimmungen und innerhalb dieser wiederum auf deren Grunds�tze beschr�nkt. Die konkreten Ausgestaltungen, die diese Grunds�tze im Grundgesetz gefunden haben, sind f�r die Landesverfassungen nicht verbindlich (vgl. BVerfGE 90, 60/84 f.).

Es mu� nicht entschieden werden, ob die erschwerte Ab�nderbarkeit der Verfassung essentiell f�r den Vorrang der Verfassung ist und ob Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG von den L�ndern fordert, Erschwerungen der �nderung der Landesverfassung im Verh�ltnis zur �nderung eines einfachen Gesetzes vorzusehen. Denn angesichts der oben dargelegten Interpretation der hier ma�gebenden Art. 74, 75 BV steht fest, da� die Bayerische Verfassung sowohl den Vorrang der Verfassung als auch eine Erschwerung der Ab�nderbarkeit der Verfassung zum Inhalt hat. Nach dieser Auslegung der Bayerischen Verfassung ist auch auf dem Weg des Plebiszits eine Verfassungs�nderung nur unter Erschwerungen gegen�ber der einfachen Gesetzgebung m�glich. Die Bayerische Verfassung gen�gt somit in dieser Auslegung in jedem Falle dem Homogenit�tsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG.

D.

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����������������������� ����������� ���� Zu den Antr�gen in den

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I.

1. Der im Verfahren Vf. 14-VII-98 von zwei B�rgern gestellte Antrag auf Einleitung eines Verfahrens nach Art. 75 Abs. 3 BV (Meinungsverschiedenheiten-Verfahren) ist unzul�ssig, weil dem einzelnen B�rger insoweit kein Antragsrecht zusteht. Antragsberechtigt sind nur die am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Staatsorgane oder die mit eigenen Rechten ausgestatteten Teile solcher Organe, zu denen der einzelne B�rger nicht geh�rt (Art. 49 Abs. 2 Satz 1 VfGHG; VerfGH 20, 135/136).

2. Der im Verfahren Vf. 14-VII-98 gestellte (Popularklage-)Antrag, Art. 76 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Art. 80 Abs. 2 des Gesetzes �ber Landtagswahl, Volksbegehren und Volksentscheid (Landeswahlgesetze - LWG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. M�rz 1994 (GVBl S. 136, ber. S. 314, BayRS 111-1-I) f�r verfassungswidrig zu erkl�ren, ist unzul�ssig.

Die angegriffenen Bestimmungen des Landeswahlgesetzes wurden durch das Gesetz zur Anpassung von Landesrecht an die �nderungen der Verfassung des Freistaates Bayern vom 10. Juli 1998 (GVBl S. 385, BayRS 141-3-I) ge�ndert. Auf Grund dieser �nderung ist es dem B�rger nunmehr m�glich, wenn mehrere Gesetzentw�rfe zur Abstimmung stehen, kenntlich zu machen, welchen der Gesetzentw�rfe er vorzieht f�r den Fall, da� zwei oder mehr Gesetzentw�rfe jeweils mehr g�ltige Ja-Stimmen als Nein-Stimmen erhalten (vgl. Art. 76 Abs. 4 Satz 2, Art. 80 Abs. 2 Satz 2 LWG n.F.).

Bei der Pr�fung, ob eine Norm verfassungswidrig ist, hat der Verfassungsgerichtshof seiner Beurteilung den Rechtszustand im Zeitpunkt der Entscheidung zugrunde zu legen. Au�er Kraft getretene oder sp�ter ge�nderte Rechtsvorschriften unterliegen seiner Kontrolle nur dann, wenn noch ein objektives Interesse daran besteht festzustellen, ob sie mit der Bayerischen Verfassung vereinbar waren. Ein derartiges Interesse hat der Verfassungsgerichtshof bejaht, wenn nicht auszuschlie�en ist, da� die betreffende Norm noch von Bedeutung ist (st�ndige Rechtsprechung; vgl. VerfGH 42, 174/181 m.w.N.; 49, 37/50; 49, 153/157; 50, 67/71; 51, 1/11).

Es besteht kein objektives Interesse an der verfassungsgerichtlichen Feststellung, ob die ge�nderten Regelungen des Art. 76 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Art. 80 Abs. 2 LWG a.F. mit der Bayerischen Verfassung vereinbar waren. Zum einen gibt es keine F�lle mehr, die noch nach der angegriffenen fr�heren Regelung vollzogen werden m��ten. Zum anderen hat sich die von den Antragstellern behauptete Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Regelung beim Volksentscheid vom 8. Februar 1998 jedenfalls faktisch nicht ausgewirkt. Nach den hier �bertragbaren Grunds�tzen des Wahlpr�fungsverfahrens k�nnen bei der �berpr�fung einer Stimmrechtsordnung nur solche Fehler bedeutsam sein, die f�r die Ergebnisfeststellung des konkreten Abstimmungsvorgangs von Einflu� sind oder sein k�nnen (vgl. VerfGH 47, 1/12; BVerfGE 37, 84/89). Die M�glichkeit, da� ein Fehler im Rahmen der Vorbereitung oder Durchf�hrung der Abstimmung auf das Ergebnis von Einflu� sein kann, darf keine theoretische, sondern mu� eine nach der allgemeinen Lebenserfahrung konkrete und nicht ganz fernliegende sein (vgl. BVerfGE 89, 266/273 m.w.N.; Boettcher/H�gner, Landeswahlgesetz, Bezirkswahlgesetz, Landeswahlordnung, 14. Aufl. 1994, RdNrn. 5, 7 zu Art. 50 LWG und RdNr. 1 zu Art. 81 LWG). Angesichts des Abstimmungsergebnisses beim Volksentscheid vom 8. Februar 1998 kann ausgeschlossen werden, da� der Volksentscheid ein anderes Ergebnis gehabt h�tte, wenn eine Stimmrechtsordnung entsprechend dem Vorbringen der Antragsteller und etwa entsprechend der Neuregelung vorgelegen h�tte. Denn wenn man alle die Einrichtung des Bayerischen Senats generell bef�rwortenden Stimmen (also die Stimmen f�r den Gesetzentwurf des Landtags und die Nein-Stimmen) zusammenz�hlt, ergibt sich dennoch kein �bergewicht dieser Stimmen (823.462 + 249.141 = 1.072.603 Stimmen und damit 30,7 v.H. der Abstimmenden). Die Stimmen, die f�r die Abschaffung des Senats abgegeben worden sind (= 2.412.944 Stimmen und damit 69,2 v.H. der Abstimmenden), w�rden nach wie vor deutlich die Mehrheit darstellen. Da� die Abstimmungsbeteiligung anders gewesen w�re, wenn ihr von vornherein eine etwa der Neuregelung entsprechende Stimmrechtsordnung zugrunde gelegen h�tte, ist eine lediglich theoretische Erw�gung (vgl. zum Problem Gremer, BayVBl 1999, 363/368). Es sind keine Anhaltspunkte daf�r ersichtlich, da� es in diesem Falle zu relevanten �nderungen bei der Abstimmung gekommen w�re.

3. Weitere Zul�ssigkeitsfragen k�nnen offenbleiben, weil die Antr�ge jedenfalls unbegr�ndet sind.

II.

Die in diesen Verfahren gestellten Antr�ge sind - auch soweit sie zus�tzlich zu den bereits behandelten Fragen (vgl. oben C) R�gen vorbringen und unbeschadet der Frage ihrer Zul�ssigkeit auf jeden Fall unbegr�ndet.

1. Art. 101 BV ist nicht verletzt.

a) Das Recht auf Handlungsfreiheit nach Art. 101 BV verb�rgt die Freiheit von ungesetzlichem Zwang, also ein Recht darauf, da� die Beh�rden Eingriffe in die Freiheitssph�re unterlassen, die sich nicht auf eine gesetzliche Grundlage st�tzen k�nnen (vgl. Meder, RdNr. 1 zu Art. 101). Das Grundrecht des Art. 101 BV ist als Abwehrrecht ausgestaltet; es gew�hrleistet keine allgemeinen politischen Teilhaberechte, etwa im Sinn eines weit verstandenen Rechts auf "politische Freiheit" oder eines "Rechts auf Wahrung des demokratischen Prinzips". Auch in Verbindung mit Art. 115, 117 BV k�nnen aus Art. 101 BV derartige politische Teilhaberechte nicht hergeleitet werden. Die M�glichkeit f�r den B�rger, an einem staatlichen Organ beteiligt zu sein, �ber dieses Organ Einflu� auf das politische Geschehen auszu�ben oder Petitionen an dieses Organ zu richten, kann sich nur im Rahmen der gegebenen Staatsorganisation entfalten; aus dieser M�glichkeit kann kein Recht darauf abgeleitet werden, da� diese Organisation nicht ge�ndert wird.

b) Die R�ge, das angegriffene Gesetz verletze Art. 101 BV, weil es wegen Versto�es gegen die "Ewigkeitsgarantie" des Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV und wegen Nichterreichens eines bei Verfassungs�nderungen erforderlichen Mindestquorums nicht ordnungsgem�� zustande gekommen sei, ist unbegr�ndet, weil - wie oben dargelegt - ein Versto� gegen Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV nicht vorliegt und das von der Verfassung geforderte Quorum erreicht worden ist.

2. Ein Versto� gegen Art. 7 Abs. 2 BV liegt nicht vor.

Das Recht auf Teilhabe an der Staatsgewalt - unter anderem durch Teilnahme an der Volksgesetzgebung - ist dem B�rger durch Art. 7 Abs. 2 BV verb�rgt. Beim Volksentscheid wird dem B�rger ein echtes Mitwirkungsrecht am Legislativakt gegeben. Echte Mitwirkung am Volksentscheid setzt voraus, da� der B�rger bei der Abstimmung seinen Willen unverk�rzt zum Ausdruck bringen kann, also aussprechen kann, ob er die zur Abstimmung stehenden Gesetzentw�rfe unterst�tzt oder ablehnt; sie setzt ferner voraus, da� der B�rger die M�glichkeit hat, sich zur Vorbereitung auf die Abstimmung ein Mindestma� an Informationen zu verschaffen (vgl. VerfGH 50, 181/198 f.). Das Recht auf Teilhabe an der Staatsgewalt durch Teilnahme an Volksentscheiden wird au�erdem durch die in der Verfassung vorgeschriebenen, auch f�r Volksentscheide geltenden Grunds�tze nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BV gepr�gt (vgl. Meder, RdNr. 1 a zu Art. 14 unter Bezugnahme auf BVerfGE 28, 220/224).

a) Die Antragsteller machen geltend, die Ausgestaltung der dem Volksentscheid vom 8. Februar 1998 zugrundeliegenden Regelung des Art. 76 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Art. 80 Abs. 2 LWG a.F. sei willk�rlich gewesen und habe dazu gef�hrt, da� die Stimmberechtigten ihren wahren Willen nicht zum Ausdruck bringen konnten und da� es zu einem unterschiedlichen Gewicht der Stimmen gekommen sei. Ferner sei das Fairne�gebot verletzt worden, da die Senatsbef�rworter ohne sachlichen Grund benachteiligt worden seien.

Es mu� nicht entschieden werden, ob das Vorbringen der Antragsteller grunds�tzlich geeignet w�re, Verst��e gegen Art. 7 Abs. 2 i.V.m. Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BV zu begr�nden. Denn die von den Antragstellern beanstandete Stimmrechtsordnung hat sich auf das Ergebnis des Volksentscheids vom 8. Februar 1998 jedenfalls nicht ausgewirkt (s. oben D I 2). Selbst wenn man somit von einem Versto� gegen Art. 7 Abs. 2 i.V.m. Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BV ausginge, w�rde das Zustandekommen des angegriffenen Gesetzes zur Abschaffung des Bayerischen Senates nicht auf diesem Versto� beruhen.

b) Das Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 15. Januar 1998 stellt keine unzul�ssige Verk�rzung der im Rahmen der Vorbereitung und Durchf�hrung eines Volksentscheids gebotenen Sachaufkl�rung des B�rgers dar. Es ersch�pft sich darin, die mit der Vorbereitung und Durchf�hrung des Volksentscheids vom 8. Februar 1998 befa�ten oder am Ausgang der Abstimmung interessierten kommunalen Stellen nochmals auf die Vorgaben des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs (Entscheidung vom 19. Januar 1994, VerfGH 47, 1 ff.) in bezug auf die meinungsbildende Vorbereitung von Abstimmungen unter dem Blickwinkel des Neutralit�tsgebots, des Sachlichkeitsgebots (Objektivit�tsgebots) und des Beeinflussungsverbots hinzuweisen und eine unzul�ssige unmittelbare Abstimmungsempfehlung kommunaler Amtstr�ger zu unterbinden. Eine derartige Umsetzung einer verfassungsgerichtlichen Entscheidung ist keine unzul�ssige Verk�rzung einer gebotenen Sachaufkl�rung. Damit liegt auch kein Versto� gegen die "Werberechte" kommunaler Senatsvertreter aus Art. 11 BV vor.

c) Echte Mitwirkung an der Volksgesetzgebung setzt voraus, da� der B�rger die M�glichkeit hat, sich zur Vorbereitung auf die Abstimmung ein Mindestma� an Informationen zu verschaffen. Welche Konsequenzen sich daraus f�r die Durchf�hrung eines Volksentscheids im einzelnen entwickeln lassen, ist nicht abschlie�end zu entscheiden (vgl. VerfGH 50, 181/198 f.). Die Bayerische Verfassung geht bei der unmittelbaren Volksgesetzgebung davon aus, da� m�ndige und verantwortungsbewu�te B�rger ihre Stimmabgabe von der eigenen Beurteilung der zur Entscheidung gestellten Gesetzesvorhaben abh�ngig machen und sich hierzu entsprechend informieren (vgl. VerfGH 47, 1/16 m.w.N.). Der B�rger wurde durch die Bekanntmachung der Bayerischen Staatsregierung vom 24. November 1997 unmi�verst�ndlich dar�ber aufgekl�rt, da� der Gesetzentwurf des Volksbegehrens (Entwurf eines Gesetzes zur Abschaffung des Bayerischen Senates) eine �nderung der Bayerischen Verfassung vorsah und da� es um die Abschaffung eines Verfassungsorgans ging. Er war mithin �ber den Gegenstand des Volksentscheids ausreichend informiert, ohne da� es darauf ankam, ob die Abschaffung des Senats - wie die Antragsteller meinen - eine "Verfassungsneugebung" bedeutete.

3. Damit ist auch kein Versto� gegen Art. 118 Abs. 1 BV, etwa unter den Gesichtspunkten einer Mi�achtung der Stimmrechtsgleichheit oder willk�rlicher Verletzung der Grunds�tze einer ordnungsgem��en Abstimmung, gegeben. Es mu� daher nicht er�rtert werden, ob Art. 118 Abs. 1 BV im vorliegenden Zusammenhang nicht ohnehin gegen�ber Art. 7 Abs. 2 i.V.m. Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BV zur�cktritt.

E.

Das Verfahren ist insgesamt kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).

Dem Beauftragten des Volksbegehrens sind die durch das Verfahren verursachten notwendigen Auslagen im Hinblick auf seine Stellung im vorliegenden Verfahren aus der Staatskasse zu erstatten (Art. 27 Abs. 5 VfGHG).