Striden om fullmaktslovene

Et av de tidlige stridstemaene gjaldt en lov som ga regjering og administrasjon frie hender til å regulere alt økonomisk samkvem med utlandet. Opposisjonens talsmann, John Lyng, formulerte et sterkt ubehag. Han foreslo tidsbegrensning for loven og uttalte at: «Den helt generelle fullmakt de to lovforslag som nå foreligger gir, kan til nød forsvares under helt ekstraordinære forutsetninger.»

Andre saker var sysselsettingsloven, der det i det opprinnelige forslag het at «ingen arbeidsfør borger skulle kunne forlate landet uten samtykke av Arbeidsdirektoratet». Akkurat denne passusen ble dog trukket tilbake før behandling i Stortinget.

1947 ble et stridens år. Regjeringen la da frem det første nasjonalbudsjettet som i realiteten var et planøkonomisk program. Det ble det strid om. Men den største striden sto om pris- og rasjonaliseringssakene idet Lex Thagaard, som var en provisorisk anordning fra krigens siste fase, skulle følges opp av en midlertidig lov, Lex Brofoss, med omtrent de samme vide fullmaktene som i Lex Thagaard.

Igjen var det Lyng som representerte opposisjonen. Han hevdet blant annet at demokratiet kunne bli undergravet hvis man flyttet «viktige vedtak over fra det åpne, frie forum, hvor opposisjonen har visse rettigheter, og inn til avgjørelser bak lukkede dører og nedrullede gardiner i administrasjonens kontorer.»

Han hevdet dessuten at forslaget ga hjemmel for så alvorlige inngrep overfor enkeltpersoners rettigheter at det «[ … ] kan være tvil om dets grunnlovsmessighet.» Loven ble vedtatt med en tidsbegrensning på ett år samtidig som det ble nedsatt en kommisjon med LOs advokat Gustav Sjaastad som formann, og Wilhelm Thagaard som medlem, som skulle legge frem forslag til en permanent lov. Det skulle ta noen år før forslaget forelå i 1952.

Sterk strid skulle det også stå om forslaget til beredskapslover. Et slikt forslag ble lagt frem høsten 1950 etter utbruddet av Koreakrigen, da den kalde krigen var på sitt mest truende. Det inneholdt bestemmelser om adgang til internering uten domstolsbehandling, om pressesensur, om summarisk rettergang ved spesialdomstoler og om innføring av dødsstraff.

Lovene skulle kunne tre i kraft «under krig, når krig truer eller når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare som følge av pågående eller truende fiendtligheter mellom fremmede stater eller av andre grunner.» Det var ikke minst den siste passusen «eller av andre grunner» som utløste en storm av protester. Det var jo nærmest en blankofullmakt.

Nå må det presiseres at Stortingets samtykke måtte innhentes – hvis mulig. Man forutskikket imidlertid at dette ikke alltid var mulig under krig eller i andre truende situasjoner. Det dreiet seg altså om «nødsfullmakter» for regjeringen i spesielle situasjoner.

Reaksjonen mot forslagene var voldsom. Den kjente forfatteren Sigurd Hoel skrev at regjeringen hadde snudd «ryggen til norsk grunnlov og alt som kan kalles fri demokratisk rettsstat, og marsjerer inn på diktaturets brede hovedvei.» Høyre hadde vært nølende kritisk, men endte med å gå mot proposisjonen «da den minnet for meget om folkedemokratiske forhold.»

Saken endte med at proposisjonen ble trukket tilbake og en ny utformet som bare ga en generell fullmakt til regjeringen om å treffe de nødvendige tiltak i truende situasjoner. Opplistingen av hva «de nødvendige tiltak» kunne være var altså utelatt. Det kan diskuteres om den endelige lov betød en større grad av rettssikkerhet.

Den andre store striden kom da forslagene om pris- og rasjonaliseringslover ble lagt frem i 1952. Her var det foreslått at flere av de vidtgående fullmaktene fra Lex Thagaard og Lex Brofoss skulle legges inn i permanente lover. Den kraftigste motstanden mot lovforslagene kom fra Opplysningskontoret for Pris- og Rasjonaliseringsforslagene, som var etablert av næringslivsorganisasjonene.

Spørsmålet om hvorvidt de omfattende fullmaktene var forenlig med Grunnloven dukket opp igjen. I realiteten ble saken avgjort ved en dom i Høyesteretts plenum i forkant av den politiske striden. Konkret gjaldt saken avgifter som var pålagt de norske hvalfangstselskapene i prisreguleringsøyemed og med hjemmel i de foreløpige lover.

Det ble hevdet at Stortinget ikke kunne delegere sin beskatningsmyndighet på denne måten. Høyesterett fant imidlertid at grunnlovsmessigheten var i orden til tross for at «delegasjon av myndighet til å legge avgifter på borgerne i dette tilfelle går langt videre enn i noe tidligere tilfelle i fredstid.»

Samtidig med at Høyesterett ga full legitimitet til Arbeiderpartiets fullmaktspolitikk, synes det imidlertid som Arbeiderpartiet selv utviklet en stadig større skepsis til den samme politikk. Når det kom til stykket, valgte den sosialdemokratiske regjeringen ikke å fremme forslaget til rasjonaliseringslov. Den fremmet og fikk vedtatt bare en modifisert utgave av forslaget til prislov. Deretter roet saken seg ned.

Johs. Andenæs kunne oppsummere situasjonen slik: «Før vedtagelsen av den permanente prislov i år kunne en si at hele den økonomiske reguleringslovgivning praktisk talt bare besto av blankofullmakter for administrasjonen til å treffe de generelle og individuelle bestemmelser den fant nødvendig eller hensiktsmessig. Den nye prislov betegner her et omslag, en reaksjon mot det som jeg tror en må kunne betegne som en tendens til utglidning.»

Allerede i 1951 hadde regjeringen nedsatt en forvaltningskommisjon under ledelse av høyesterettsdommer Terje Wold (tidligere justisminister og senere høyesterettsjustitiarius) for blant annet å se på kontrollproblemene i forbindelse med fullmaktslovgivningen. Saken var at med den sterke veksten i den statlige forvaltningen var bruk av fullmaktslover blitt nødvendig. Men de undergrov domstolenes tradisjonelle kontroll med forvaltningen, noe som gikk ut over rettssikkerheten. Spørsmålet var altså hvordan man skulle utvikle betryggende former for administrativ praksis?

Wold-kommisjonen ledet i sin tur til tre viktige organisatoriske nydannelser: etableringen av en Stortingets ombudsmann for forvaltningen (sivilombudsmannen) i 1962, den nye forvaltningsloven i 1967 og offentlighetsloven i 1970. Hos ombudsmannen kunne hvem som helst klage over forvaltningsavgjørelser. Forvaltningsloven påla blant annet forvaltningen å innhente høringsuttalelser hos de partene som ville bli berørt av en forvaltningsavgjørelse. Det innebar som det ble sagt, å innføre domstolsprosedyrer i forvaltningen, og offentlighetsloven åpnet for kritisk innsyn i beslutningsprosessene i forvaltningen.

I de fleste land det er naturlig å sammenligne med, er det egne forvaltningsdomstoler. Det har vi ikke i Norge, men det er etter hvert blitt mange domstolslignende organer innenfor forvaltningen. Alt dette var ment å fremme rettssikkerheten og demokratiet. Det kan sies at disse reformene representerte viktige deler av sosialdemokratisk konstitusjon for en sterk stat.

Striden om fullmaktslovene hadde ideologiske overtoner som forklarer intensiteten i konfrontasjonene. Venstres Lars Ramndal kunne således spørre i Stortinget om det var meningen å regulere seg inn i «ein annan samfunnsskipnad enn den vi har i dag?» Arbeiderpartiets Olav Meisdalshagen ga ham rett: «Det er nettopp her sjølve den prinsipielle kampen i samfunnet står.»

Andre, slik som Arbeiderpartiets Erik Brofoss, mente derimot at det hele dreide seg om hensiktsmessighetsspørsmål. Uansett er det bemerkelsesverdig hvordan partene nærmet seg hverandre i avslutningsfasen slik at det hele roet seg ned. Det er ikke urimelig å hevde at den fordragelighetens ånd som man kan finne i Fellesprogrammet fra 1945, manifesterte seg egentlig først i 1953.

• Norge i etterkrigstiden