FNs klimakonvensjon

Klimakonvensjonen blei vedteken på FN-konferansen om miljø og utvikling i Rio de Janeiro i 1992. Han er ein av tre konvensjonar som blei vedtekne på denne konferansen. Dei to andre er konvensjonen om biologisk mangfald og ørkenspreiingskonvensjonen. Til saman går desse tre konvensjonane under nemninga Rio-konvensjonane.

Klimakonvensjonen var basert på den første rapporten frå FNs klimapanel, som blei lagd fram i 1990, og som konkluderte med at den naturlege drivhuseffekten på jorda var i ferd med å bli forsterka av menneskelege utslepp av drivhusgassar. Noreg ratifiserte konvensjonen 9. juli 1993, og han blei sett i kraft 21. mars 1994. I 2015 hadde 195 statar, pluss EU, signert konvensjonen.

Sidan 1994 har partane som har underteikna konvensjonen, hatt årlege partsmøte, kalla FNs klimakonferanse (på engelsk Conference of the Parties, forkorta COP). Dette er for å følgje framdrifta i arbeidet og for å forhandle forhandle om vidare tiltak. Som ein del av desse forhandlingane vart Kyotoavtalen vedteken i 1997 og Parisavtalen i 2015.

• Les også COP (FNs klimakonferanse).

Målsetjinga med konvensjonen er å stabilisere drivhusgasskonsentrasjonen i jordatmosfæren på eit nivå som hindrar at det oppstår farlege menneskeskapte endringar i klimasystemet. Konvensjonen seier ikkje noko om kor sterk konsentrasjon av drivhusgassar som skal reknast som farleg. På partsmøtet i Cancún i Mexico i 2010 (kalla COP 16, fordi det var det 16. partsmøtet sidan konvensjonen blei sett i kraft) blei partane samde om at auken i den globale gjennomsnittstemperaturen ikkje skulle overstige 2 gradar celsius, samanlikna med tida før vi byrja å bruke fossile brennstoff, det såkalla togradarsmålet. På COP 21 i Paris i 2015 blei dette målet skjerpa til «godt under 2 gradar celsius» og helst ikkje meir enn 1,5 gradar celsius.

Klimakonvensjonen inneheld ei rekkje prinsipp som skal liggje til grunn for statane sitt klimaarbeid. Mellom dei er prinsippet om felles, men ulikt ansvar. Det vil seie at dei industrialiserte landa har eit større ansvar for å handle enn det utviklingslanda har, fordi dei industrialiserte landa både har ein større del av skulda for klimaendringane og betre føresetnader for å gjere noko med dei. Desse industrialiserte landa er lista opp i eit tillegg til konvensjonen, kalla anneks I, og blir difor ofte refererte til som anneks I-land. Noreg er eitt av anneks I-landa.

Eit anna prinsipp i konvensjonen er «føre var»-prinsippet, som seier at dersom det er stor risiko for farlege klimaendringar, skal ikkje landa bruke vitskapleg uvisse som påskot for å la vere å handle til det beste for menneska. Konvensjonen seier òg at landa har rett og plikt til å arbeide for ei berekraftig utvikling, og for berekraftig økonomisk vekst. Tiltak for å hindre klimaendringar skal ikkje vere til hinder for internasjonal handel, og det skal takast omsyn til land som kan blir negativt påverka av klimatiltak.

På partsmøtet i Kyoto i Japan i 1997 blei landa samde om dei første konkrete måla for å redusere klimagassutsleppa, den såkalla Kyotoavtalen. Berre anneks I-land vart pålagde utsleppsmål i Kyotoavtalen, som skulle gjelde i perioden 2008–2012. USA er eit anneks I-land under klimakonvensjonen, men står utanfor Kyotoavtalen, fordi Senatet nekta å ratifisere han. USA har difor ikkje vedteke noko utsleppsmål.

Då Kyotoavtalen blei sett i kraft i 2005, sette dei landa som er part både i klimakonvensjonen og i Kyotoavtalen, i gang forhandlingar for å bestemme kva som skulle skje etter at den første perioden med utsleppsmål gjekk ut i 2012. Samstundes gjekk det føre seg parallelle forhandlingar direkte under klimakonvensjonen, om korleis ein kunne sikre at målet om å unngå farlege klimaendringar kunne nåast. For å nå dette målet var ikkje Kyotoavtalen tilstrekkeleg. På partsmøtet på Bali i 2007 blei det lagt ein tidsplan for å bli samde om ein ny internasjonal klimaavtale som skulle overta etter Kyotoavtalen, og som skulle gjelde for alle land, både industrialiserte land og utviklingsland. Avtalen skulle vere ferdigforhandla og skulle vedtakast på COP 15 i København i 2009.

Landa greidde likevel ikkje å bli samde om nokon ny avtale i København, og dei internasjonale klimaforhandlingane gjekk inn i ein fase der lite blei oppnådd.

På COP 17 i Durban i desember 2011 blei partane samde om ein ny framdriftsplan for forhandlingar, som skulle gi ein ny og meir ambisiøs klimaavtale. Denne gongen skulle avtalen vere klar i 2015, og partsmøtet i Paris i desember 2015, COP 21, var såleis siste frist for å bli samde om ein slik ny avtale. Durban-møtet avgjorde òg at Kyoto-avtalen i mellomtida skulle vidareførast med ein ny periode frå 2013 til 2020. På COP 18 i Doha i Qatar i 2012 blei utsleppsmåla for den nye Kyoto-perioden vedtekne. Canada trekte seg no frå Kyotoavtalen, medan Japan, New Zealand og Russland kunngjorde at dei ikkje ville ta på seg utsleppsmål for den nye perioden.

Den nye klimaavtalen, kalla Parisavtalen, blei vedteken som planlagt på COP 21 og gjeld frå 2020. Denne gongen slutta alle partslanda seg til avtalen. I tillegg til forsterkinga av togradarsmålet er det viktigaste ved avtalen at alle land skal gjennomføre så store utsleppskutt som dei meiner dei er i stand til, og utsleppskutta skal skjerpast kvart femte år.

Mellom dei årlege partsmøta der statsrådar og statsleiarar ofte er til stades og fører forhandlingane, går det føre seg førebuande forhandlingar mellom byråkratar. Det er fleire slike møte kvart år, på ulike stader, men oftast i Bonn i Tyskland, der FNs klimasekretariat har hovudkvarteret sitt. På desse møta forhandlar utsendingane om avtaletekstar som så blir lagde fram til avsluttande forhandling og røysting på partsmøta.

Eit viktig grunnlag for forhandlingane er rapportane frå FNs klimapanel, som blir lagde fram med jamne mellomrom. FNs klimaforhandlingar får òg innspel frå forum utanfor FN-systemet, slik som møte i G7 (G8), G20, OECD og regionale mellomstatlege organisasjonar.

I FNs klimaforhandlingar har kvart land éi røyst, og røystene tel likt. Land som har felles interesser, forhandlar ofte saman i grupper. Døme på slike grupper er EU, Alliansen av små øystatar (AOSIS), som har 39 medlemer, BASIC-gruppa, som består av Brasil, Sør-Afrika, India og Kina, Organisasjonen av oljeeksporterande land (OPEC) og G77, som består av utviklingsland. Noreg er medlem av den såkalla Umbrella-gruppa, ei laus gruppering som oppstod i kjølvatnet av Kyotoavtalen og omfattar Australia, Canada, Japan, New Zealand, Kasakhstan, Russland, Ukraina og USA. Felles for landa i Umbrella-gruppa er at dei legg vekt på kostnadseffektivitet og fleksible mekanismar, til dømes internasjonal kvotehandel.

Då klimakonvensjonen blei vedteken i 1992, var alle partane samde om det overordna målet, men korleis dette målet skulle nåast i praksis, var ikkje klart. Dette spørsmålet har vist seg svært vanskeleg å oppnå semje om, og dei internasjonale klimaforhandlingane har difor teke mykje lenger tid, og oppnådd svakare resultat, enn dei fleste vona i 1992.

Eit sentralt tema i forhandlingane er korleis innsatsen skal fordelast mellom landa på ein mest mogleg rettferdig måte. I klimakonvensjonen prøvde ein i utgangspunktet å handtere dette problemet ved å dele landa inn i industrialiserte land – dei såkalla anneks I-landa – på den eine sida og alle andre land på den andre sida. Anneks I-landa fekk tillagt hovudansvaret for å handle i klimaarbeidet. I klimakonvensjonen er det berre anneks I-landa som blir pålagde å redusere klimagassutsleppa sine og å bidra med pengar og teknologi for å hjelpe utviklingslanda til å oppnå ei berekraftig utvikling og til å tilpasse seg uunngåelege klimaendringar. Men innanfor kvar av dei to gruppene av land er det store skilnader, som gjer at ei fordeling av innsatsen mellom anneks I-land og ikkje-anneks-I-land kan opplevast som urettferdig.

I åra etter at klimakonvensjonen blei vedteken har fleire av dei store utviklingslanda auka sine klimagassutslepp kraftig, og mange anneks I-land har argumenterert for at det ikkje vil vere mogleg å nå togradarsmålet dersom ikkje land som Kina og India forpliktar seg til talfesta utsleppsreduksjonar. Dei ønskjer difor å oppheve det skarpe skiljet mellom anneks I-land og andre land. Utviklingslanda kan på si side vise til at utsleppa har auka også i dei rike landa, og at anneks I-landa dermed ikkje har oppfylt plikta si til å gå i front og ta det største ansvaret i klimaarbeidet. For mange land er det viktig å ikkje love meir i forhandlingane enn dei kan få støtte for i sine eigne nasjonalforsamlingar og mellom veljarane heime. Då USA valde å stå utanfor Kyotoavtalen, var det til dømes fordi det amerikanske Senatet ikkje vil ratifisere klimaavtalar som kan skade amerikansk økonomi, dersom ikkje utviklingslanda tek på seg tilsvarande pliktar.

I arbeidet med den nye klimaavtalen som blei lagd fram på COP 21 i Paris i 2015, ønskte utviklingslanda at avtalen skulle følgje den same malen som Kyoto-avtalen, med talfesta nasjonale utsleppsmål for dei rike landa. Ei rekkje anneks I-land, med USA i spissen, argumenterte i staden for at kvart land sjølv skulle få bestemme kor store kutt dei ville ta på seg, korleis kutta skulle skje, og kor raskt. Det var denne «nedanfrå og opp»-strukturen som til slutt fekk gjennomslag. Etter Parisavtalen skal alle land melde inn eit klimamål – eit såkalla «nasjonalt bestemt bidrag» (på engelsk Nationally Determined Contribution, forkorta NDC) – kvart femte år. Landa avgjer sjølv kva målet skal vere, men prinsippet i Parisavtalen er at eit nytt mål alltid skal vere meir ambisiøst enn det førre.

Klimakonvensjonen seier òg at anneks I-land skal hjelpe utviklingslanda økonomisk, slik at dei kan oppnå berekraftig utvikling og tilpasse seg klimaendringar. Korleis slik økonomisk støtte skal organiserast, er gjennom åra blitt eit stadig viktigare punkt i klimaforhandlingane. Fordi utviklingslanda er dei som vil bli hardast råka av klimaendringane, er det generell semje om at dei treng hjelp til å tilpasse seg. For utviklingslanda kan òg kravet frå anneks I-landa om at alle land må bidra til utsleppskutt, framstå som mindre urettferdig dersom kravet blir følgt av økonomisk støtte til klimatiltak. På møtet i København i 2009 signaliserte dei rike landa at dei ville bidra med 100 milliardar dollar i året frå 2020 til dette føremålet, men kvar pengane skulle takast frå, var ikkje klart. I 2010 etablerte generalsekretæren i FN ei rådgivande gruppe under leiing av Jens Stoltenberg og den etiopiske statsministeren Meles Zenawi, som fekk i oppgåve å greie ut potensielle finansieringskjelder.

I november same året la gruppa fram sluttrapporten sin. Hovudkonklusjonen var at målet om 100 milliardar dollar ville vere utfordrande å nå, men at det kunne vere oppnåeleg ved å kombinere ei rekkje moglege mekanismar, til dømes internasjonale skattar på karbon, transport og finanstransaksjonar, inntekter frå klimakvoteauksjonar og direkte bidrag over dei rike landa sine statsbudsjett.

På klimatoppmøtet i Cancún i Mexico i desember same året (COP 16) blei «Det grøne klimafondet» formelt etablert, med det føremålet å støtte klimatiltak i utviklingsland. Det grøne klimafondet er meint å spele ei nøkkelrolle i å skaffe den klimafinansieringa til utviklingsland som klimakonvensjonen føreset. Per 1. oktober 2015 hadde 37 land lova å bidra med til saman 10,2 milliardar dollar til fondet, men av dette var 4,4 milliardar framleis uteståande.

Klimaproblemet hamna på den internasjonale politiske agendaen i slutten av 1980-åra. Rapporten «Vår felles framtid», som blei lagd fram i 1987 av den FN-nedsette Verdskommisjonen for miljø og utvikling (ofte kalla Brundtland-kommisjonen, etter leiaren Gro Harlem Brundtland) medverka sterkt til dette. I Noreg følgde Stortinget opp rapporten ved å vedta at dei norske klimagassutsleppa skulle stabiliserast på 1989-nivå innan år 2000. Noreg var med dette det første landet til å innføre eit konkret utsleppsmål. Vedtaket var eit førebels vedtak og skulle reviderast i lys av ny kunnskap. Ved overgangen til 1990-åra hadde norsk olje- og gassproduksjon skote fart. Finansdepartementet var urolege for at tiltak for å kutte i klimagassutsleppa ville kome i konflikt med den økonomiske veksten i Noreg, der raskast mogleg utvinning og omsetjing av olje og gass no var blitt ein grunnleggjande føresetnad.

Det blei difor viktig for Noreg å unngå å forplikte seg til noko som førte til at ein måtte setje ned tempoet i oljeutvinninga. Om det var mogleg å få til såkalla «grøn» økonomisk vekst i staden, var på dette tidspunktet ikkje noko tema. For å løyse dilemmaet utvikla Noreg eit klimapolitisk standpunkt der klimainnsatsen skulle lyftast opp på eit internasjonalt nivå og gjennomførast i fellesskap, utan konkrete nasjonale mål. Medan klimakonvensjonen var under førebuing i åra fram mot 1992, arbeidde Noreg difor aktivt internasjonalt for at konvensjonen måtte gi rom for såkalla «felles gjennomføring». Det vil seie at land kan samarbeide om å redusere sine klimagassutslepp, til dømes gjennom handel med klimakvotar.

Utover på 1990-talet arbeidde Noreg for å utforme ein marknad for klimakvotar og få prinsippet om felles gjennomføring akseptert i klimakonvensjonen. Det ville gjere det mogleg for Noreg å auke dei nasjonale utsleppa i takt med auka oljeutvinning, og samstundes arbeide for å redusere utslepp globalt ved å kjøpe kvotar frå andre land. I første omgang fekk Noreg lite støtte for dette synet internasjonalt, bortsett frå i USA. Men dette endra seg då tanken om Den grøne utviklingsmekanismen (CDM) blei lansert. CDM skulle gi utviklingsland sjansen til å omsetje utsleppsreduksjonar i kvotar, som dei så kunne selje til rike land, og ordninga skule medverke til teknologisk utvikling og klimatilpassing i utviklingslanda. Noreg fekk dermed støtte til ideen om kvotemarknader frå mange utviklingsland, og dei mekanismane Noreg ønskte seg, blei sentrale i Kyotoavtalen, som blei vedteken i 1997.

Kyotoavtalen sitt system for kvotehandel gjorde at Noreg kunne nå sine mål for utsleppsreduksjonar trass i ei kraftig auke i utslepp særleg frå olje- og gassindustrien. Måla Noreg forplikta seg til under Kyotoavtalen både for perioden 2008-2012 og for perioden 2013-2020 vart nådd gjennom kjøp av klimakvotar frå utviklingsland. Frå og med 2020 har Noreg samarbeidd med EU om gjennomføring av klimapolitikken. Målet Noreg har teke på seg under Parisavtalen for perioden fram til 2030 kan såleis bli innfridd dels gjennom kvotehandel med andre europeiske land.

Eit anna viktig tema Noreg har engasjert seg for i klimaforhandlingane er reduksjon i utslepp frå avskoging. Noreg var ein pådrivar for å gjere tiltak for redusert avskoging, kalla REDD+, til ein del av Parisavtalen i 2015.

• Parisavtalen
• COP – FNs klimakonferanse
• Norsk klimapolitikk
• konvensjon

• Bakgrunnsinformasjon om FNs klimakonvensjon (UNFCCC)
• Internasjonalt klima- og miljøsamarbeid - regjeringen.no
• FNs presentasjon av klimakonvensjonene
• FNs side om forhandlingsmøtene
• Parisavtalen. Full tekst

• Kristin Asdal: Politikkens natur – naturens politikk. Oslo 2011
• Bård Lahn: Klimaspillet. En fortelling fra innsiden av FNs klimatoppmøter. Oslo 2013
• Yngve Nilsen: En felles plattform? Norsk oljeindustri og klimadebatten i Norge fram til 1998. Doktorgradsavhandling. Universitetet i Oslo 2001