luftfart i Norge

Luftfart er trafikk med luftfartøyer i henhold til FN's utarbeidede luftfartsbestemmelser. Luftfartsnæringen består av alle aktører og aktiviteter som bidrar til at lufttrafikken kan gjennomføres på en effektiv og sikker måte. Næringen er internasjonal og i stor grad regulert gjennom internasjonale regler og avtaler. Et effektivt nett av lufthavner og et godt flyrutetilbud, både innenlands og til/fra utlandet, er viktig for norsk næringslivs konkurransekraft samt for bosetting og nærings­utvikling i distriktene.

Lufthavner og lufttrafikk i Norge

I Norge driver det statlige selskapet Avinor, 44 lufthavner hvorav 12 i samarbeid med Forsvaret, se figur 1. I tillegg er det rutetrafikk på et fåtall privateide lufthavner, der Torp lufthavn ved Sandefjord er den største. 12 av lufthavnene hadde i 2019 direkteruter til utlandet. Oslo lufthavn Gardermoen (OSL) er navet i lufthavnsystemet med 50 prosent av antall passasjerer i 2019.

Flyrutene i Norge opereres i 2022 i all hovedsak av SAS, Norwegian, Flyr og Widerøe. SAS og Norwegian er dominerende på stamrutene mellom de største lufthavnene, mens Widerøe er dominerende på regionalrutene, der flere av rutene drives på kontrakt med Samferdselsdepartementet. Når det gjelder utenlandsrutene så opererer flere utenlandske flyselskap fra norske lufthavner i tillegg til rene charterselskap.

Etterspørsel etter flyreiser

Luftfart er en viktig del av transporttilbudet i Norge, og til og fra utlandet. Omfanget av flytrafikk på en lufthavn angis vanligvis i antall passasjerer kommet eller reist. I tillegg kan det oppgis antall transferpassasjerer (passasjerer som ved ankomst til en lufthavn reiser videre med et annet fly). Avinor bruker også begrepet terminalpassasjerer. Dette er et tall på hvor mange passasjerer som benytter en lufthavn enten som kommet, reist eller som transferpassasjer mellom to flygninger (talt som transfer både ved ankomst og ved avgang). Flytrafikken på en lufthavn kan også måles ved antall flybevegelser (antall avganger og landinger med luftfartøy). Vi kan også angi flytrafikken i antall gjennomførte reiser mellom to lufthavner. Da har trafikkutviklingen de siste 62 årene vært som vist i figur 2.

I 2019 reiste 46,3 mill. passasjerer til/fra norske lufthavner. Av disse reiste 21 mill. til/fra utlandet. Dette utgjorde 33,7 mill. flyreiser. Målt i antall flyreiser, har norske lufthavner, som figur 2 viser, håndtert flere utenlands- enn innenlandsreiser siden 2005. Pandemien og nedstengningen av Norge 12. mars 2020, førte til en dramatisk nedgang i flytrafikken. I 2020 ble det gjennomført 10,9 mill. flyreiser hvorav 4,7 mill. var til/fra utlandet.

Det forventes en betydelig vekst i flytrafikken. Prognoser laget før koronapandemien viser en gjennomsnittlig årlig vekst i antall innenlands flyreiser på 1 prosent i perioden 2014–2050. Veksten i utenlandstrafikken forventes å bli sterkere. Et anslag på trafikken ved Avinors lufthavner i 2050 er 91 mill. terminalpassasjerer. Det er usikkert hvordan pandemien vil slå ut på den langsiktige veksten i flytrafikken.

Luftfartens næringsmessige betydning

Luftfart kan betraktes som en produksjonsaktivitet på linje med en hvilken som helst annen næring eller som en innsatsfaktor for næringsutvikling. Den næringsmessige betydningen kan da måles gjennom næringens betydning for sysselsetting, verdi­skaping og næringens ringvirkninger. Vi kan skille mellom luftfartens direkte, indirekte, induserte og katalytiske virkninger. Summen av de tre sistnevnte virkningene kalles vanligvis ringvirkninger.

Direkte virkninger er driftsavhengige virkninger målt ved antall ansatte, omsetning, betalte skatter og avgifter med mer. Virkningene er knyttet til drift av flyselskap og lufthavner og omfatter flygende personell, tekniske baser, bakketjeneste, Avinor, catering, drivstofforsyning, sikkerhetskontroll, politi/toll, renhold, varehandel, hotell- og restaurantvirksomhet, parkering, bilutleie, tilbringertransport, flyfrakt med mer. Indirekte virkninger er virkningene for underleverandører til et luftfartsselskap og skapes av etterspørselen som de direkte virkningene genererer. Induserte virkninger oppstår gjennom inntektene som opptjenes i virksomhetene. Alle ansatte mottar lønn som benyttes til å kjøpe varer og tjenester til privat konsum. Luftfartens katalytiske virkninger er de langsiktige virkninger luftfarten har på økonomisk utvikling i andre næringer gjennom eksempelvis turisme, handel, investeringer og økt produktivitet.

Sysselsettingen i luftfarten preges av to forhold som trekker i hver sin retning: Stadig flere passasjerer, og en sterk effektivisering i næringen. Dette gir færre ansatte per passasjer. I 2014 var den direkte sysselsettingen innenfor luftfarten omlag 28 000 personer, hvorav ca. halvparten var flygende personell. Avinor investerer årlig for omlag 3-4 mrd. kr på lufthavnene. Dette innebærer 2 000 til 3 000 sysselsatte og gir en samlet direkte sysselsetting innen luftfart i Norge på ca. 30 000 person­er. Oslo lufthavn Gardermoen (OSL) står for 45 prosent av sysselsettingen i norsk luftfart.

Den direkte sysselsettingen kan multipliseres med 2 for å få samlet direkte, indirekte og indusert sysselsetting i luftfartsnæringen. Med leveranser og ringvirkninger var derfor samlet sysselsetting i luftfartsnæringen i Norge i 2014 på omlag 60 000 personer.

Luftfartens rolle som katalysator for næringsutvikling oppstår ved at lufthavner tiltrekker seg næringsaktivitet eller ved at flyrutetilbudet letter samhandling, produktutvikling, markedskontakt og effektiv arbeidsdeling i næringslivet. Det finnes relativt lite forskning rundt lufthavner som lokaliseringsfaktor da slike analyser er metodisk svært krevende, men for Norge er det anslått at slike virkninger genererer mellom 18 000 og 34 000 arbeidsplasser.

Luftfartens samfunnsmessige betydning

En analyse av luftfartens samfunnsmessige betydning kan gjøres ved tre tilnærminger. For det første kan vi legge en markedsbasert tilnærming til grunn. For det andre kan vi analysere betydningen av luftfarten ved å betrakte Norge med og uten luftfart. For det tredje kan vi legge en samfunnsøkonomisk lønnsomhetsbetraktning til grunn.

Markedsbasert tilnærming. Hvis vi antar at de som gjennomfører reisene vurderer nytten som større enn kostnadene, indikerer trafikkveksten i figur 2 økt samfunnsnytte av luftfarten. Sammenligner vi antall innenlandsreiser foretatt av egne innbyggere, finner vi at nordmenn reiser omlag dobbelt så mye, tre ganger så mye og 10 ganger så mye med fly sammenlignet med innbyggerne på Island, i Sverige og i Tyskland. Dette skyldes at Norge har dårlige reisealternativ til fly på lange avstander og en «flyavhengig» næringsstruktur (olje-/gassektoren og turisme).

Den mest opplagte fordelen med flytransport er spart reisetid, spesielt på lange reiser. For innenlandsreiser over 300 km har flyet en markedsandel på 48 prosent. Rask transport reduserer tidskostnadene og frigjør tid til alternativ anvendelse. Med rimelige forutsetninger om de reisendes betalingsvillighet for spart reisetid (tidsverdier), ville en overføring av 10 prosent av innenlandstrafikken med fly til veg i 2019 kostet samfunnet omlag 4,3 mrd. kr; 3,9 mrd. kr i økte tidskostnader og 0,4 mrd. kr i økte ulykkeskostnader.

Luftfarten gjør at folk lettere kan pendle, slik at personer med spesialisert kompetanse kan bli boende der de ønsker i stedet for å måtte flytte nærmere arbeidsplassen. Dette er spesielt viktig i oljesektoren, både for arbeidsreiser og mulighetene til å opprettholde en oljemaritim bedriftsklynge og for rekruttering av kompetent arbeidskraft. Et godt flyrutetilbud er også viktig for å kunne ha en desentralisert universitets- og høgskolestruktur i Norge. Det er også vanskelig å se for seg at deler av festival- og idretts-Norge slik vi kjenner det i dag kan drives uten luftfart, da det neppe hadde latt seg gjøre å arrangere festivaler og kampprogrammer uten de tidsvinduene luftfarten muliggjør. Luftfarten gir også god tilgjengelighet til sykehus og er derfor svært viktig for helsesektoren. Eksempelvis er 20-25 prosent av reisene på kortbanerutene til/fra Tromsø og Bodø pasientreiser.

Historisk tilnærming. Å tenke seg Norge uten lufthavner og et flyrutetilbud er vel strengt tatt ikke mulig, og egentlig ganske søkt. Da måtte en i så fall ha diskutert nytten av at landet i dag er knyttet sammen med et nett av lufthavner og flyruter opp mot et historisk scenario der en som et alternativ hadde valgt å knytte landet sammen med et rasjonelt sjø-, jernbane- og vegsystem og effektive fjordkryssinger. Hvordan samfunnet hadde utviklet seg i denne kontrafaktiske situasjonen blir selvsagt spekulasjoner. Et dårligere flyrutetilbud vil medføre at mange virksomheter vil flytte hele eller deler av virksomheten til sentrale strøk og gi betydelige strukturelle endringer i nærings­livet.

Samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Grunnet forventet sterk trafikkvekst er kapasitetsøkende tiltak på de større lufthavnene i form av utvidelse av terminalbygning, større kapasitet i sikkerhetskontrollen, flere flyoppstillingsplasser, økt rullebanekapasitet med mer aktuelle tiltak. Slike tiltak gjør at reisende unngår forsinkelser eller bruk av alternativ flyplass, alternativt transportmiddel eller at reisen må droppes. Samfunnsøkonomiske analyser av kapasitetsutvidende tiltak ved Stavanger lufthavn, Bergen lufthavn og Trondheim lufthavn, viser at slike tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomme.

Myndighetenes rolle

I Norge er Samferdselsdepartementet øverste myndighet for luftfart. Departementet utøver sin myndighet blant annet gjennom Avinor og Luftfartstilsynet. Det er oppnevnt et eget FN-styrt organ for luftfart, som betegnes ICAO (International Civil Aviation Organization).

Staten bestemmer hvilke lufthavner Avinor skal drive og hvilke mål som skal stilles til driften. Avinor skal i størst mulig grad skal være selvfinansiert gjennom inntekter fra luft­havndriften (inntekter fra flyselskapenes bruk av infrastrukturen) og kommersiell virksomhet ved lufthavnene (salgs- og leieinntekter, eksempelvis taxfree-salg). Selskapet er pålagt å drive kryssubsidiering mellom de bedriftsøkonomisk lønnsomme og ulønnsomme lufthavnene. Dette omtales ofte som «Avinor-modellen».

Flyselskapene betaler for bruken av infrastrukturen (rullebanesystemer, terminal­bygning, flysikringstjenester med mer) gjennom takstene (lufthavn­avgiftene) som skal godkjennes av Samferdselsdepartementet. Disse skal, sammen med salgs- og leieinntekter knyttet til lufthavnene, dekke Avinors kostnader til driften av lufthavnene og nødvendige investeringer. Avgiftene skal være kostnadsbaserte og reflektere kostnadene ved å betjene fly og passasjerer.

I 2019 var inntektene fra lufthavndriften til Avinor 10,6 mrd. kr. Salgs- og leieinntekter utgjorde 58 prosent av inntektene. Med driftskostnader (inkl. avskrivninger) på 7,4 mrd. kr ble driftsresultatet 2,9 mrd. kr. Overskuddet ved de 4 største lufthavnene (Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim) var 4 mrd. kr, mens netto underskudd ved de resterende luft­havnene var 1,1 mrd. kr. Det foregår altså en betydelig kryssubsidiering i konsernet.

Kjøp av flyruter

Samferdselsdepartementet kjøper flyrutetjenester i områder der transportstandarden er dårlig og et hensiktsmessig flyrutetilbud ikke kan etableres på kommersielle vilkår. Rutene omtales som FOT-ruter (Forpliktelse til Offentlig Tjenesteyting). Kjøpene skjer etter en forutgående anbudskonkurranse, og flyselskapet som vinner anbudskonkurransen får enerett til driften av rutene for en periode på 4 år i Sør-Norge og 5 år i Nord-Norge. Widerøe driver de aller fleste FOT-rutene. Samferdselsdepartementet oppgir at de for perioden 01.04.2017 – 31.03.2018 kjøpte flyruter for 627 mill. kr, fordelt på 494 mill. kr i Nord-Norge (inkl. Trøndelag) og 133 mill. kr på Vestlandet (inkl. ruten Røros-Oslo). FOT-rutene har stor betydning for transportstandarden i distriktene og er et viktig distriktspolitisk virkemiddel.

Lufthavnstrukturen

Lufthavnstrukturen er under endring siden vegutbygging har gjort reisetiden mellom noen flyplasser kortere og på grunn av endrede reisevaner som gir økt trafikklekkasje til større lufthavner, spesielt for fritidsreiser. Myndighetene ønsker også at mer av trafikken skal avvikles på rent kommersielle vilkår. Samfunnsøkonomiske analyser viser ofte positiv netto nytte når trafikken samles på færre lufthavner. Dette, sammen med forventet trafikkvekst, spesielt for uten­lands­reiser, gjør at fremtidens lufthavnstruktur mest sannsynlig vil bestå av noen færre men større lufthavner. Endringer i lufthavnstrukturen er et virkemiddel staten har for å øke samfunnsnytten av luftfarten. Det er imidlertid viktig å se lufthavnstrukturen og nye vegtraseer i sammenheng.

Luftfart og miljø

Luftfarten gir negative miljøvirkninger både lokalt og globalt. Ca. 2 prosent av Norges befolkning bor på et sted der de plages av utendørs flystøy. På grunn av redusert støynivå fra nyere flymotorer, flyoperative tiltak som omlegging av luftrommet, nye inn- og utflygningsprosedyrer samt satellittbaserte innflygninger i til­passede traseer (kurvede innflyginger), har støybelastningen ved lufthavnene ikke økt på tross av den betydelige trafikkøkningen på 2000-tallet.

Klimagassutslipp fra innenlands flytrafikk i Norge utgjør 2,4 prosent av samlede utslipp i Norge. Mer energieffektive motorer og bruk av biodrivstoff kan redusere utslippene. Veksten i flytrafikken spiser imidlertid opp denne gevinsten. På lengre sikt vil nok elektriske fly (elfly) være løsningen på utfordringene med klimagassutslipp.

Flyselskapene betaler miljøavgifter som skal kompensere for de ulemper flytrafikken medfører. I 1999 innførte Norge, som et av få land, CO ₂ -avgift på innenlands luftfart. Siden 2012 har sivil luftfart også vært en del av EUs kvotehandelssystem. NO_X-avgift ble innført på innenlands luftfart i Norge i 2007. 1. juni 2016 ble det innført en flypassasjeravgift for alle avreiste flygninger fra norske lufthavner. Avgiften ble offisielt begrunnet ut fra miljøhensyn men reelt sett innført som en del av budsjettprosessen og dermed fiskalt begrunnet. Selv om effekten av avgiften er vanskelig å isolere, har den gitt flyselskapene lønnsomhetsutfordringer på tynne ruter i distriktene da konkurransen gjør prisøkninger vanskelig.