意见领袖 | 温彬 卜钰馨
摘要
2025年政府工作报告对房地产“止跌回稳”目标明确，强调“稳住楼市股市”“持续用力”，首次将“好房子”等名词写入报告，彰显中央对稳定经济基本盘的信心与决心。
房地产供求关系发生重大变化是行业面临的核心问题。报告展现前瞻布局，体现底线思维，具有民生关怀。定基调方面，以“稳”字定调全年，稳楼市就是稳经济；“持续用力”止跌回稳”，提振信心，表明决心；稳楼市股市是扩内需战略需要，是做大做强国内大循环的活水和源泉。强政策方面，有效防范化解重点领域风险，以激活需求、化解风险、制度搭建为主线，呈现强结构特征；提出了“好房子”概念和标准，撬动相关消费和上下游产业的发展，落脚在新发展模式上。
展望市场，“止跌回稳”发布五个月以来，政策传导链条与预估一致，从量、融到价、投；监测城市方面应以新房与二手房孰高定先行指标；一线二手房市场持续性较好，出现止跌回稳迹象。结合今年两会报告，预计2025年将从供、需、融三侧组合发力，在“盘活存量，做优增量”上加大政策推动和落地。
2025年政府工作报告继续坚持“稳中求进”总基调，体现发展与结构平衡、强政策与防风险平衡、需求激发与民生愿景的“三重平衡”。针对房地产领域，报告对“止跌回稳”目标明确，强调“稳住楼市股市”“持续用力推动房地产市场止跌回稳”，首次将“好房子”等名词写入报告，彰显中央对稳定经济基本盘的信心与决心。房地产行业与经济金融、地方财政、安居就业密切相关，对国家GDP的拉动力、辐射力和影响力大，是国民经济的支柱产业。地产稳则消费活、金融畅、经济稳，要完成今年5%的GDP目标，稳地产是关键。当前，房地产供求关系发生重大变化是行业面临的核心问题，今年报告对房地产着墨颇多，定总基调、防化风险、加速构建新模式，展现前瞻布局，体现底线思维，具有民生关怀。
一、定基调：“稳”基调全面布局，稳楼市刻不容缓
房地产产业链条长、涉及面广，与各项产业深度关联，对国民经济具有重要影响。2021年以来，房地产行业处在新房、二手房库存高，销售、价格、开工在历史较低位的“两高三低”阶段，房地产成为拖累经济“三驾马车”投资端-固定资产的主要因素，稳地产就是稳经济。
根据客观形势，9·26“止跌回稳”一揽子新政推出。随后，相关部委、地方政府从供给、需求、融资、投资等四个方面全方位出台落地和细化政策，显著提振了市场预期和信心。今年1月以来，全国31个省市两会已全部胜利召开，从各地发布的政府工作报告看，针对房地产行业围绕“止跌回稳”这一首要任务，从保交房、保障房、“好房子”、存量土地和用房、城中村和新发展模式等方面，着重施策布局，加之年初以来20多个省市优化公积金政策、继续推进“以旧换新”、特定人群购房优惠等政策出台，对以省市为单位的区域市场形成持续政策支撑。
2025年3月5日，《2025年国务院政府工作报告》发布，围绕2025年“稳”基调全面布局，稳楼市刻不容缓。与2024年报告相比：
一是强调 “持续用力推动房地产市场止跌回稳”，提振信心，表明决心。在“近一年工作”章节，报告回顾“止跌回稳”以来的成绩，对下调存量房贷利息支出进行了数据披露，也对降低交易环节税费及扎实推进保交房工作进行强调。截至2024年底，个人住房平均贷款利率降至3.09%，较2023年底下降87个基点，节约居民购房利息支出约1500亿元。“止跌回稳”一揽子政策的实施，显著调降了个人购房门槛和交易成本，改善了房企流动性，大大提振了市场信心。今年将继续在放宽限制性措施、降低交易及持有房产成本及增加有效供给上持续发力。
二是稳楼市股市是扩内需战略需要，是“做大做强国内大循环”的活水和源泉。在总体要求和政策取向章节，报告首次纳入“稳住楼市股市”。去年12月9日，政治局会议首次提出该名词，如今写入政府工作报告，引导性、指示性强。楼市是居民财富最大的部分、股市是经济的晴雨表和先行指标，稳住楼市股市能有效释放财富效应，推动实现“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”的目标，从而更好地“防范化解重点领域风险和外部冲击”。
三是稳地产就是稳经济大盘。宏观方面，今年与去年的GDP目标均定在5%。在各省市地方公布的两会报告中，各地目标集中在5-5.5%左右，加权平均数在5.3%，为实现全国5%的整体目标作保障。同时，今年有19个省市公布了固定资产投资增速，其中福建、河南等5个省市目标保持不变，吉林、江西、西藏、重庆4个省市小幅上调了增长目标，10个省市下调了目标。表明了中央及地方政府落实“持续深化供给侧结构性改革”“更加注重以高质量供给引领需求、创造需求”，与926政治局会议提出的商品房建设要“严控增量、优化存量、提高质量”形成呼应，政策要求落地见效。财政政策上，多项关键财政指标均有上调，实现多项突破，为化解主要由房地产领域引发的地方债务风险及地方收储工作提供了财政资金保障。货币政策则明确“适时降准降息”，此举将进一步降低银行负债成本，进一步减轻居民新增及存量房贷利率支出，进一步降低企业贷款利率负担，整体将持续推动社会综合融资成本下降，从而“保持市场流动性的充裕”，为缓解银行端、企业端、居民端提供实质支持。
二、强政策：房地产仍处风险板块，要持续用力推动稳市场
房地产连续三年列入“防风险”板块。今年报告的房地产部分，以激活需求、化解风险、制度搭建为主线，政策工具箱呈现强结构特征，着重从供、需、融三侧持续用力，最后落脚到新发展模式。
（一）需求端：持续用力，货币化安置是关键首次将“因城施策调减限制性措施”写入政府工作报告，同时明确“加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力”。此举表明，今年将持续用力推进“四个取消、四个降低、两个增加”等房地产政策组合拳，并且货币化安置是关键。首批新增实施100万套城中村改造和危旧房改造，将在短时间内形成房地产市场新的购买力。
按照政策路径传导，原住房成为城市更新建设的一部分，产生的新购买力会对稳房价形成支撑。上一轮2016年棚改货币化帮助地方消化了2.5亿平方米的楼市库存，改造了606万套，货币化安置率50%，安置面积占当年商品房销售面积18.2%。2017年改造609万套，货币化安置60%左右，帮助消化楼市库存2.5-3亿平方米，占当年商品房销售面积23%。按此推断，今年100万套城中村改造和危旧房改造，大概能消耗0.42亿平方米的库存，按当前8000-10000元/平方米均价估算，约带动3360-4200亿元新增销量。
（二）供给端：给予地方更大自主，加大收储力度报告首次写入“盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房”，对收购主体进行了明确，给予地方政府更大自主权。当前，各地库存情况、去化速度不同，赋予地方政府更大自主权，对推动库存去化、稳定房价，稳定房地产市场至关重要。
截至3月10日，全国暂有北京与广东土储专项债落地，从多地已发布信息看，已累计有约有230个收储项目公示。今年地方政府专项债安排4.4万亿元，其中一个使用方向就是土地收储和收购存量商品房，市场预计今年土储专项债的规模在6000亿以上。根据测算，按各省达到18个月去化周期，待售面积*平均销售价格的80%计算，若收储面积平均值作为各省市收储面积中性测算值，当前预估全国收储面积或达1.77万平方米，对应40%、60%、80%及100%的收储比例，全国所需投入的资金规模约为8300亿元、13000亿元、16000亿元及21000亿元。
（三）金融端：防范化解风险，压实融资协调机制房地产融资协调机制落地一年以来，作为金融端最重要的机制创新和核心政策工具，为稳经济金融、稳市场预期、化解行业风险、推动经济复苏等方面发挥了积极作用。
稳预期方面，与一揽子政策形成合力，大大提振市场信心。机制释放了“一视同仁支持不同所有制房地产企业合理融资需求”，核心城市销售保持活跃度，全国销售面积累计同比降幅从去年初-20.5%收窄至-12.9%，销售端活跃度明显增加。销售资金回笼和房企融资改善后，去年四季度以来，部分城市土拍溢价率回升明显，一线及二线核心城市核心地块土拍热度延续，多宗地块溢价率在30%-70%之间，房企端信心有所恢复。
化风险方面，精准输血，缓解房企流动性危机，助力保交房。官方数据，2024年“白名单”项目审批通过贷款超5万亿元，全年累计处理不良3万亿元，惠及1200余个项目；截至2024年12月底，全国已交付住房规模达338万套，防范化解风险，“保交房”、惠民生成效显著。
稳经济金融方面，防范系统性金融风险，维护经济安全。一方面，机制严格执行贷款资金封闭管理，通过隔离高风险房企，防止风险向金融体系扩散。2024年四季度，我国商业银行整体不良贷款率环比下降0.05个百分点至1.5%，行业整体资产质量保持稳健，风险抵补能力充足。另一方面，机制推动楼市企稳间接缓解了地方财政压力，2024年土地出让收入占地方政府财政比重进一步下降。
（四）新模式：着重基础性制度搭建，建设“好房子”继去年将“完善商品房相关基础性制度”写入报告后，今年再次强调“有序搭建相关基础性制度，加快构建房地产发展新模式”。预计从搭建完善住房信息全国联网等产权制度，从“增量扩张”转向“存量优化”的土地制度，构建“全周期风险防控体系”金融制度以及从“交易环节重税”转向“持有环节调整”的税收制度等基础制度建设应加快推进。
建“好房子”既是民生需求也是民生关怀。随着城市化进程的加快推进，2023年我国户均商品住宅达到1.1套。住房刚需得到满足后，需求必将从“有没有”转向“好不好”。“好房子”建设适应人民群众高品质居住需求，推动房地产市场的高质量发展，是构建新发展模式、高质量发展的重要一环。
报告不但提出了“好房子”概念，还对“好房子”的标准进行了诠释，即安全、舒适、绿色、智慧。从物理属性看，住建部正在修订《住宅项目规范》，其中一项就是住宅层高提高到不低于3米；同时，“好房子”应因地制宜，如建造采用新技术、新工艺和新材料，地热资源丰富可实现地热供暖，吸光材料能实现“零碳房”达到吸光发热等。从社会属性看，“好房子”同时覆盖新建商品房和保障房，住建部强调一是把保障房建设成为“好房子”，建设共有产权房、人才公寓、适老化住宅等多元化供给体系，满足新市民、青年群体需求；二是结合城市更新，把老房子改造“好房子”。从企业属性看，建“好房子”也是房企和建筑企业转型发展的新赛道。
由于房地产产业上下游链条长，涉及行业特别广，从标准看，“好房子”建设也将撬动钢铁、水泥、建材、家装、家居、家电等相关消费和上下游产业的发展。
（五）扩大内需的抓手，城市更新发挥更大作用报告两次提到了“城市更新”，与年初首次国常会确立的城市更新是“扩大内需的重要抓手”相呼应。住建部按照政府工作报告部署，把全国2000年前建成的老旧小区纳入改造范围，数量约22万个，涉及居民近3900万户，总建筑面积超40亿平方米。计划在2025年底前基本完成这些小区的改造，2026年开启对2000-2010年建成小区的评估。从更新金额来看，以2024年为例进行测算，房地产存量市值约为366万亿元（全国总人口14.08亿人*常住人口城镇化率67%*城镇人均住房面积39平方米*全国商品房均价按10000元/平方米计算），峰值在2021年，约为500万亿元。按较为保守的1%的年度更新转化率计算，与市场公布城市更新总投资额较为接近（2021年5.3万亿元）。以此推算，城市更新每年约为3.66-4万亿元的建设空间，较 2024年有所增长，占全国固定资产投资比重提升至 6.9%-7.8%（按照 2024年 51.44亿元计算），快于固定资产投资完成额同比增速，市场规模空间大。
三、观市场：量增价稳关键期，阶段性成果需巩固
当前房地产市场正处在量增价稳的关键期，报告定调布局对巩固房地产阶段性成果具有重要意义。
（一）量：处于持续量稳量增的关键期
从新房成交看，经过春节假期销售下探后，各量级城市周度高频数据恢复较好，2月四周合计同比分别为88.47%、28.57%和49.74%，环比1月有回落现象。二手房方面，中指数据，2024年重点40城二手房成交面积225万平米，同比增长9.2%，各线城市均实现增长；2024年四季度以来环比均为正增长，2025年1月转负。
一线城市为存量房市场，整体二手房销售韧性强，持续性较好。除2024、2025年春节月外，北京二手房销售已连续12个月超过荣枯线（12000套），2025年2月春节月比去年同期增长87%；上海也有10个月站上荣枯线（15000套），深圳有7个月站上荣枯线（4000套）。广州恢复慢于其他三城，但2024年12月、2025年1月已连续两个月站上荣枯线（10000套），开局增势喜人。头部城市“领头羊”效果明显。
（二）融：开发贷款稳步增长，境外债券有新发行
融资发力前置，处于“止跌回稳”政策传导链的前端。从房地产开发贷款来看，人民银行数据，2024年，房地产开发贷款余额13.6万亿，同比增长3.2%。自2022年9月以来，在监管的持续推动下，房地产开发贷款稳步增长。
债券融资方面，2024年境内外融资处于低位，央企境内融资占比提升，2025年房企美元债发行开局较好。
Wind数据，2024年，境内债券融资4119.1亿元，同比下降14.5%。其中地方国企占比57%，占比下降2个百分点；央企占比 35%，提升5个百分点。2025年2月14日，绿城中国（03900.HK）成功发行一笔利率8.45%，总额5亿美元的美元债，打破市场连续4个月未有境外债发行的局面。中指数据，1月，房地产企业债券融资总额为509.8亿元，信用债、ABS仍是融资主力，债券融资利率同比下降。房地产行业信用债融资261.6亿元，占比51.3%；ABS融资248.2亿元，占比48.7%。债券融资平均利率为2.93%，同比下降0.36个百分点。债券市场融资逐步恢复。
（三）价：核心城市二手房价格回稳持续
中指院70大中城市新房平均价格从高点（2023年6月18041元/平方米）下降到2024年9月（15491元/平方米）低点，降幅14.13%，1月回升出现回撤。二手房出现了两轮高点，走势与新房相似，调整更深。监测十大城市二手房平均房价从2022年4月最高点36239元/平方米下降到2024年10月最低点32250元/平方米，降幅为12.3%，核心城市二手房市场比70大中城市房价在行业下行期韧性更强，出现三个月连续反弹，核心城市房价表现出回稳延续性。
（四）投：开发投资继续寻底，优质资产价值显现
作为“止跌回稳”政策传导链的最后一环——开发投资连续38个月为负，继续寻底，在“白名单”的深入推进下，竣工面积降幅有所收窄；优质资产价值显现，主要城市租金回报率与国债收益率相交，出现向好迹象。
2024年8月，50个典型城市租金回报率为2.22%，超过10年国债收益率；9月为2.23%，超过15年国债收益率，并触碰到了30年国债收益率；10月仍然高于10年、15年期国债收益率，并与30年国债收益率（2.34%）较为接近。2025年1月50个典型城市租售比2.4%，远高于各年期国债收益率。一线城市租售比1.67%超过5年期定期存款（零存整取）。从租金回报率看，资产价值处在低位，并出现向好迹象。
整体看，“止跌回稳”政策发布五个月以来，政策传导链条与之前预估的从量、融传导至到价、投较为契合，且城市方面应以新房与二手房孰高定先行指标，衡量城市恢复情况。一线与核心二线城市绝大多数为二手房市场，且二手房量价企稳早于新房。当前，一线及部分强二线城市二手房呈现止跌回稳迹象，但三四线城市仍面临下行压力，市场全面企稳需依赖政策持续发力、经济复苏和区域协调发展。未来市场将延续结构性分化，核心城市优质资产或逐步修复，低线城市仍需警惕长期调整风险。2024年主要以释放有效需求为发力点，结合今年两会工作报告，预计2025年将供、需、融三侧组合发力，在“盘活存量，做优增量”上加大政策推动和落地。
来源：民银研究
(本文作者介绍：民生银行首席经济学家)