Curso: Procedimiento Administrativo Sancionador
Prescripción de infracciones y sanciones
Caducidad del procedimiento sancionador
José Antonio Tirado Barrera
Marzo, 2025
Objetivos
• Comprender la finalidad institucional de la prescripción y de la caducidad en el
procedimiento sancionador.
• Analizar los problemas interpretativos que plantea el TUO LPAG al momento
de regular la prescripción y caducidad en el procedimiento sancionador.
Temario
1. Consideraciones generales sobre la prescripción en el procedimiento
sancionador.
2. La prescripción de infracciones.
3. La prescripción de sanciones.
4. La caducidad del procedimiento sancionador.
1. Consideraciones generales sobre la prescripción en el
procedimiento sancionador.
Aproximación al concepto de prescripción en el ámbito del
Derecho Administrativo Sancionador
“La prescripción es una modalidad objetiva de extinción de la responsabilidad
administrativa por transcurso de un plazo sin la debida acción administrativa bien
para perseguir una infracción o bien para ejecutar una sanción.” (Rafael Caballero)
Importancia de la naturaleza jurídica de la prescripción en el
procedimiento sancionador
De la discusión en torno a la naturaleza (procesal o sustantiva) de la prescripción en el
ámbito del procedimiento sancionador derivan consecuencias absolutamente
relevantes, como el de la aplicación o no del principio de retroactividad benigna así
como el de su apreciación de oficio por la autoridad. (Manuel Gómez Tomillo)
Fundamento de la prescripción en el Derecho Administrativo
Sancionador
“(…) la prescripción en el ámbito de lo público y esencialmente en lo sancionador
administrativo es una institución que tiene una naturaleza de carácter objetivo
basado en el interés público presente y en la seguridad jurídica, así como exhibe un
objeto de naturaleza sustancial o material porque constituye causa directa de
extinción de la responsabilidad administrativa derivada de la comisión de una
infracción.” (Jorge Danós)
Ámbitos de la prescripción en el procedimiento sancionador
• Prescripción de la infracción.
• Prescripción de la sanción.
El carácter común de las normas de la LPAG ¿aplica respecto de las
normas de prescripción?
“Al contener las normas comunes para todos los procedimientos
administrativos, la LPAG establece los institutos jurídicos claves, centrales o
nucleares que tienen obligatoriamente que acatar todas las entidades de la
administración pública sin excepción, con independencia de las leyes sectoriales
o especiales de procedimiento que regulen su actividad. Desde el punto de vista
de los administrados el carácter común de la LPAG les garantiza que las
entidades administrativas ante las que tramiten procedimientos administrativos
van a actuar con criterios homogéneos.” (Jorge Danós)
2. La prescripción de las infracciones.
La prescripción en el procedimiento sancionador
“La prescripción es una modalidad objetiva de extinción de la responsabilidad
administrativa por transcurso de un plazo sin la debida acción administrativa
bien para perseguir una infracción o bien para ejecutar una sanción.” (Rafael
Caballero Sánchez)
Fundamentos de la prescripción en el ámbito sancionador
• Principio de seguridad jurídica.
• Principio de proporcionalidad.
• Coadyuva a la eficacia administrativa (Rafael Caballero Sánchez)
Prescripción de la infracción en el TUO LPAG
“Artículo 252.- Prescripción.-
252.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas
prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los
plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la
comisión de una infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la
autoridad prescribirá a los cuatro (4) años.
252.2 El cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de
infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de
las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día
que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones
continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes.”
Infracciones instantáneas
“Las infracciones instantáneas se caracterizan porque la lesión o puesta en
peligro del bien jurídico protegido se produce mediante una actividad
momentánea que marca la consumación del ilícito. La infracción se consuma
en el momento en que se produce el resultado, sin que éste determine la
creación de una situación antijurídica duradera.” (Angeles de Palma)
Infracciones continuadas
“Se trata de una construcción por la cual una pluralidad de acciones
infractoras del mismo precepto, al ser repetidas y obedecer a un plan
preconcebido, se entiende que forman parte de un proceso continuado y
unitario. Las infracciones aisladas pierden su individualidad y conforman
un todo, una unidad de acción.” (Rafael Caballero)
Infracciones (instantáneas de efectos) permanentes
“ (…) pueden definirse como aquellas figuras en las que la acción provoca la creación de
una situación antijurídica duradera que el sujeto mantiene a lo largo del tiempo dolosa o
imprudentemente. “ (Gómez Tomillo y Sanz Rubiales).
Un ejemplo de infracción continuada
“En atención a los criterios antes esbozados, este Colegiado considera que para la
calificación de una infracción como ilícito continuado se requiere la concurrencia de los
siguientes requisitos:
(i) Pluralidad de realización de conductas. Debe verificarse la existencia de varias acciones
materiales que puedan ser entendidas como una única acción en sentido jurídico.
(ii) Pluralidad de violaciones a la misma ley o una de similar naturaleza. Ello presupone
que se deben tratar de acciones similares que contravengan la misma o una similar ley.
Ello, sin perjuicio de las particularidades que pueda presentar cada una de aquellas
acciones y que sean pasibles de ser individualizadas o individualmente consideradas.
(iii) Proximidad espacial y temporal de los hechos imputados. Las diversas acciones deben
ser realizadas en momentos diferentes pero vinculados en un contexto espacio temporal.
(iv) Identidad de resolución criminal. Este requisito hace referencia a la existencia de una
determinación del sujeto activo que se propone la ejecución de los diversos actos que
constituyen el delito continuado, lo cual responde a la realización de un plan preconcebido
o al aprovechamiento de una idéntica oportunidad.” (Resolución 1167-2013/SDC-
INDECOPI, caso Oxígeno Medicinal)
Un ejemplo de infracciones permanentes
• Estacionamiento de vehículos en lugares prohibidos.
• Edificaciones ilegales.
• Obtención de título habilitantes con documentación falseada.
El problema de las infracciones permanentes (y de las llamadas
infracciones de estado)
“La infracción se produce desde que se [consuma la conducta ilícita], y desde
entonces debe empezar a prescribir. Otra cosa es que la situación jurídica
generada, que es contraria a la legalidad, deba ser en cualquier momento
(mientras perdure) obligada a ajustarse a ella (…)
Es decir, se debe distinguir entre prescripción de la infracción, que se inicia
desde la comisión de la misma, y prescripción de las consecuencias accesorias,
como es la obligación de reponer las cosas a su estado original o ajustado a la
legalidad, que se suelen sujetar a plazos de prescripción más amplios, e incluso
se puede sostener que no empieza a prescribir mientras perduren sus efectos.”
(Rafael Caballero Sánchez).
El inicio del cómputo del plazo de prescripción: regla general y
régimen disciplinario
TUO LPAG: El cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la
existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se
hubiera cometido, desde el día en que se realizó la última acción constitutiva de la
infracción continuada, o desde que cesó si fuera una infracción permanente (art.
252.2)
Ley Servir: En el caso de servidores, la prescripción para el inicio del procedimiento
opera a los tres años de haberse cometido la falta, salvo que durante ese período
la Oficina de Recursos Humanos hubiera tomado conocimiento de la misma, en
cuyo caso la prescripción operará un año después.
Ley Servir: En el caso de ex servidores, el plazo de prescripción es de dos años
desde que la entidad conoció de la infracción (Ley 30057)
¿Debe apreciarse de oficio la prescripción de la infracción
administrativa?
“El ejercicio de la competencia asignada a la Administración para sancionar las
infracciones exige la evaluación de oficio del transcurso del plazo de prescripción, en
atención a que la competencia es un requisito de validez de los actos administrativos
que debe ser analizada en cada caso, al margen de que haya sido o no invocada por
las partes.
Si la Administración iniciara un procedimiento y se pronunciara sancionando a un
administrado cuya responsabilidad se ha extinguido producto de la prescripción, dicho
acto administrativo adolecería de un vicio de validez por ser emitido por una
autoridad que carecía de competencia.” (Consulta jurídica N° 007-2013-JUS/DNAJ)
Apreciación de oficio de la prescripción
“La autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el procedimiento
cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de
infracciones. Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de
defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los
plazos.
En caso se declare la prescripción, la autoridad podrá iniciar las acciones necesarias
para determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa, solo
cuando se advierta que se haya producido situaciones de negligencia.” (TUO LPAG,
art. 252.3)
Suspensión del cómputo del plazo de prescripción
“La suspensión en cambio, abre un paréntesis (o tiempo muerto) en el cómputo de
los plazos de prescripción, porque durante el período de suspensión el transcurso
del plazo queda paralizado o detenido hasta que desaparezca la causa que la ha
producido, momento a partir del cual se reanuda el cómputo del plazo de
prescripción y el tiempo ganado en la etapa anterior al de la suspensión, se suma
al que se devengue desde el reinicio del cómputo del plazo.” (Jorge Danós)
Efectos de la anulación de la imputación de cargos respecto de la
prescripción en una resolución del Tribunal del Servicio Civil
“Cabe precisar que de acuerdo con lo expuesto en el artículo 15° del TUO de la Ley N°
27444, los vicios incurridos en la ejecución de un acto administrativo o en su notificación
a los administrados son independientes de su validez.
En ese sentido, si bien este Tribunal declaró la nulidad de la Carta N° 019-17-GG [de
imputación de cargos] y por tanto del procedimiento administrativo disciplinario derivado
del mismo, ello no significa que la notificación de dicho acto administrativo devino en
inválido,
por lo que, en los hechos, la notificación de la Carta N° 019-17-GG surtió efectos, y por
tanto, la instauración del procedimiento administrativo, suspendió así el plazo de
prescripción de conformidad a lo expuesto en el artículo 252-2 del TUO de la Ley N°
27444 (…)” (Resolución N° 000480-2020-SERVIR/TSC-Primera Sala )
Un ejemplo problemático sobre la interpretación del cómputo
del plazo de prescripción
“(…) al momento de analizar los alcances de la prescripción en materia de protección
al consumidor, debe tenerse en cuenta que la noción genérica de dicha figura implica
el establecimiento de plazos dentro de los cuales el titular de un derecho debe
ejercitar los mismos.
De ello puede desprenderse que una de las finalidades de la prescripción es
sancionar la negligencia del titular del derecho respectivo con su cancelación o con la
cancelación de la acción que lo protege
(…)
cuando el procedimiento administrativo en materia de protección al consumidor es
promovido por la denuncia del usuario afectado, interpuesta antes de que
transcurran dos años desde que la infracción fue cometida, no puede <sancionarse>
o desprotegerse al mismo por la inacción de la propia Autoridad Administrativa al no
haber notificado la denuncia e imputación de cargos al denunciado oportunamente.”
(Resolución N° 3178-2014/SPC-INDECOPI)
¿Puede invocarse la prescripción mientras se encuentre en
trámite un recurso impugnatorio?
“¿Puede la Administración impunemente utilizar el silencio y el tiempo en el
trámite del recurso contra las sanciones administrativas’” (José Briones)
Postura tradicional respecto de la no prescripción en fase de
recurso
“El único período de todo el iter sancionador que no está sometido a plazos
extintivos por inactividad en su desarrollo es el de la tramitación de los recursos
que el interesado interponga frente a la resolución sancionadora (…) La
jurisprudencia entiende que, cuando se interpone un recurso, ya no estamos
dentro del procedimiento sancionador (en el que puede, en efecto, producirse la
prescripción), sino en una fase de revisión de la legalidad de un acto, que no es
continuación de aquél.” (Rafael Caballero Sánchez)
Autonomía de la prescripción de la infracción respecto de las
medidas correctivas y de la pretensión indemnizatoria
“(…) cabe señalar que el pronunciamiento anulatorio [por haber prescrito la infracción]
ha de limitarse a la sanción impuesta (…)
se indica que la acción para reparar los daños causados al dominio público es de distinta
naturaleza a la acción de carácter sancionador, para cuyo ejercicio [la ley aplicable]
establecía un plazo de prescripción de quince años, señalando que la acción no pierde su
naturaleza por la apreciación de prescripción de la infracción,
de manera que tal prescripción no se extiende a las obligaciones de reparación o
prohibiciones establecidas en protección del dominio público hidráulico (…)” (Sentencia
del Tribunal Supremo español 603/2021)
3. La prescripción de las sanciones
Definición de prescripción de sanciones
“(…) la prescripción de sanciones es el plazo máximo con que cuenta la
Administración desde que una sanción impuesta administrativamente adquiere
firmeza hasta que notifica al sancionado la iniciación formal del procedimiento
de ejecución.” (Rafael Caballero Sánchez)
Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo
“Salvo norma legal expresa en contrario, los actos administrativos pierden
efectividad y ejecutoriedad (…) Cuando transcurridos dos (2) años de adquirido
firmeza, la administración no ha iniciado los actos que le competen para
ejecutarlos.” (TUO LPAG, art. 204.1.2)
Prescripción de la sanción
“La facultad de la autoridad para exigir por la vía de la ejecución forzosa el pago de
las multas impuestas por la comisión de una infracción administrativa prescribe en el
plazo que establezcan las leyes especiales. En caso de no estar determinado, la
prescripción se produce al término de dos (2) años computados a partir de la fecha
en que se produzca cualquiera de las siguientes circunstancias:
a.Que el acto administrativo mediante el cual se impuso la multa, o aquel que puso
fin a la vía administrativa, quedó firme.
b.Que el proceso contencioso administrativo destinado a la impugnación del acto
mediante el cual se impuso la multa haya concluido con carácter de cosa juzgada
en forma desfavorable para el administrado.” (TUO LPAG, art. 253.1)
Prescripción de la sanción en el Código de Consumidor
«La acción para que la autoridad administrativa pueda exigir el cumplimiento de las
sanciones impuestas por infracciones al presente Código prescribe a los tres (3) años
contados desde el día siguiente a aquel en que la resolución por la que se impone la
sanción queda firme.
Interrumpe la prescripción de la sanción, la iniciación, con conocimiento del
interesado, del procedimiento de ejecución coactiva. El cómputo del plazo se vuelve a
iniciar si el procedimiento de ejecución coactiva permanece paralizado durante más
de treinta (30) días hábiles por causa no imputable al infractor.
La prescripción se suspende cuando se haya dictado una medida cautelar o concurra
cualquier otra situación que impida el inicio o suspenda el procedimiento de ejecución
coactiva.» (Código de Consumo, art. 122°)
4. La caducidad del procedimiento sancionador
Definición (i)
“(...) la caducidad es la forma de terminación del procedimiento administrativo
por superación del plazo máximo para resolver, cuyo cumplimiento impide su
prosecución y resolución final.” (Rafael Caballero Sánchez)
Definición (ii)
La caducidad del procedimiento administrativo (en especial, del procedimiento
administrativo sancionador) es una forma de terminación del procedimiento sin
pronunciamiento sobre la responsabilidad del administrado imputado, debido a
que la Administración no ha podido concluir normalmente con el procedimiento,
a través de la emisión de una resolución final.
Función de la caducidad del procedimiento
“(...) es una válvula de seguridad introducida en los procedimientos
administrativos, que permite darlos por terminados cuando quien los promueve
pierde interés por los mismos. Esa pérdida de interés se mide por el dato
objetivo de la falta de actuaciones en determinados plazos.”
Fundamento de la caducidad procedimental
La conclusión de un procedimiento por motivo de caducidad se encuentra
estrictamente relacionada con el necesario equilibrio entre el ejercicio de las
potestades públicas (en este caso, sancionadoras de ilícitos administrativos) y
de los derechos de los administrados.
Fines de la caducidad del procedimiento
“(...) parece difícil poner en duda que la vigente regulación de la caducidad
procedimental (...) se inspira primariamente en el valor de la protección del
ciudadano frente a la actuación administrativa. Aludir sólo a la seguridad
jurídica me parece, sin embargo, poco expresivo. A mi entender, la razón última
de la caducidad se encuentra en un indeseable efecto psicológico, bien
conocido de muchos ciudadanos: me refiero a la eficacia intrínsecamente
punitiva que posee la mera tramitación de procedimientos públicos de resultado
potencialmente gravoso, antes de su resolución, y, por tanto, al imperativo de
fijar al sufrimiento que infligen un límite temporal terminante (...)” (Santamaría
Pastor, Juan Alfonso).
Consecuencias de la caducidad del procedimiento
“La primera consecuencia, elemental, del cierre o terminación del
procedimiento es la inviabilidad en Derecho de realizar actuación alguna propia
del procedimiento caducado. Por definición, las actuaciones procedimentales
sólo pueden tener lugar válidamente dentro de un procedimiento no finalizado,
por lo que las realizadas con posterioridad a la producción de la caducidad
deben reputarse inválidas y carentes de toda eficacia práctica. La notoriedad de
esta consecuencia excusa, creemos, cualquier otra argumentación.” (Juan
Alfonso Santamaría Pastor)
Caducidad del procedimiento
“(…) la razón última de la caducidad se encuentra en un indeseable efecto
psicológico, bien conocido de muchos ciudadanos: me refiero a la eficacia
intrínsecamente punitiva que posee la mera tramitación de procedimientos públicos
de resultado potencialmente gravoso, antes de su resolución, y, por tanto, al
imperativo de fijar al sufrimiento que inflingen un límite temporal terminante.”
(Juan Alfonso Santamaría Pastor)
Incumplimiento de plazos y nulidad de actuaciones en el TUO-
LPAG
“El vencimiento del plazo para cumplir un acto a cargo de la Administración, no
exime de sus obligaciones establecidas atendiendo al orden público. La
actuación administrativa fuera de término no queda afecta de nulidad, salvo
que la ley expresamente así lo disponga por la naturaleza perentoria del plazo.”
(TUO LPAG, art. 151.3)
Caducidad del procedimiento sancionador: regla general
“El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es
de nueve (9) meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de
cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo
por tres (3) meses, debido el órgano competente emitir una resolución
debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su
vencimiento. La caducidad no aplica al procedimiento recursivo.
(…)
Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución
respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento y se
procederá a su archivo.
(…)
En el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, el órgano competente
evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento
caducado no interrumpe la prescripción.” (TUO LPAG, art. 259)
Caducidad del procedimiento disciplinario
“La autoridad administrativa resuelve en un plazo de treinta (30) días hábiles. Si la
complejidad del procedimiento ameritase un plazo mayor la autoridad administrativa
debe motivar debidamente la dilación. En todo caso, entre el inicio del procedimiento
administrativo disciplinario y la emisión de la resolución no puede transcurrir un plazo
mayor a un (1) año.” (Ley 30057, art. 94°)
“Entre el inicio del procedimiento administrativo disciplinario y la notificación de la
comunicación que impone sanción o determina el archivamiento del procedimiento, no
puede transcurrir un plazo mayor a un (01) año calendario.” (Reglamento de la Ley
30057, art. 106°)
Dos cuestiones problemáticas como consecuencia de la
declaración de caducidad del procedimiento
• Efectos de la declaración de caducidad del procedimiento respecto de la
prescripción de la infracción: ¿interrupción (y el plazo de prescripción no
se afecta por el inicio del procedimiento caducado) o suspensión (y el
plazo de prescripción sí se afecta por el inicio y duración del
procedimiento caducado)?
• Reinicio de procedimientos caducados frente a la vertiente formal de la
garantía del non bis in idem.
Cronograma de un caso de caducidad (R. 083-2021-
OEFA/TFA-SE)
Relevancia de la notificación (electrónica) para el cómputo
del plazo de caducidad (R. 083-2021-OEFA/TFA-SE)
La “caducidad” del procedimiento sancionador de conductas
anticompetitivas
“El Título V del Decreto Legislativo N° 1034, se encarga de regular el procedimiento
administrativo sancionador en materia de represión de conductas anticompetitivas. Si
bien dicho título no establece de forma precisa el plazo de caducidad del
procedimiento sancionador, este plazo lo podemos sacar [sic] del iter
procedimental establecida en la citada norma.” (énfasis agregado) (Consulta
Jurídica N° 015-2017-JUS/DGDNCR.)
“Cabe recordar que el numeral 1 artículo 237-A de la Ley del Procedimiento
Administrativo General establece que el plazo para resolver el procedimiento
sancionador, a efectos de la aplicación de la figura de la caducidad administrativa, se
calcula desde la fecha de la notificación de imputación de cargos. Por tanto, la sumatoria
del plazo legalmente previsto para cada una de estas etapas determinará el plazo para
resolver el procedimiento de investigación y sanción de conductas anticompetitivas y,
por ende, el plazo en el que operará la caducidad administrativa.” (R. 0138-2020/SDC-
Indecopi, párrafo 228).
La caducidad en “procedimientos especiales” (¿?)
“La caducidad del procedimiento sancionador, regulada por el artículo 237-A de
la ley n° 27444, ley del Procedimiento Administrativo general, incorporado por
el Decreto legislativo n° 1272 y modificado por Decreto legislativo n° 1452,
procede únicamente para aquellos procedimientos administrativos
sancionadores que son iniciados de oficio -PAS puros;
no siendo de aplicación para aquellos procedimientos trilaterales sancionadores,
que son tramitados ante la Superintendencia Nacional de Salud – Susalud,
cuyas características son especiales.” (Acuerdo N° 007-2018, Tribunal de la
Superintendencia Nacional de Salud, Sala Plena, precedente de observancia
obligatoria).
El fundamento equivocado de Susalud para desconocer la
caducidad del procedimiento sancionador
“Además, según lo dispuesto por el numeral 105.1 del artículo 105 de la Ley N°
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General -LPAG, el denunciante no
es parte del PAS ni interactúa para nada en este, en cambio en el procedimiento
trilateral sancionador de Susalud, el quejoso (usuario o consumidor) sí
interviene, presenta apelación, alegatos, etc., con lo cual se sustenta el carácter
trilateral del procedimiento.” (Acuerdo N° 007-2018, Sala Plena del Tribunal de
la Superintendencia Nacional de Salud, párrafo 8).
Conclusiones
Conclusiones
1. La prescripción y caducidad en el procedimiento sancionador tiene
finalidades propias, que distinguen su aplicación en otros sectores del
ordenamiento.
2. La prescripción de infracciones y sanciones tiene por finalidad asegurar que
la persecución de los ilícitos se realice en un plazo razonable, contribuyen
así a la seguridad jurídica y a la eficacia administrativa.
3. La caducidad del procedimiento tiene por objeto lograr que la determinación
de las responsabilidades sancionadoras sea efectuada en plazos estrictos,
impidiendo situaciones de indefinición que sean soportadas por los
administrados.
