Tema 7: La terminación del procedimiento sancionador ordinario

1. Causas de terminación anticipada del procedimiento adm. sancionador común

Lo habitual es que el procedimiento comience con el Acuerdo de iniciación y, tras las actuaciones
instructoras, finalice con la correspondiente resolución sancionadora definitiva.

Pero existen otros supuestos que determinan la terminación anticipada del proced. sancionador:
1. La prescripción de la infracción.
2. La caducidad del procedimiento.
3. Por el reconocimiento de la responsabilidad por el infractor y/o por el pago voluntario de la
sanción pecuniaria.
4. Las circunstancias previstas en el art. 89.1 LPACAP.

2. Por prescripción de la infracción administrativa

El vencimiento del plazo establecido para la prescripción determina que la responsabilidad adm.
imputada a un sujeto no puede ser válidamente enjuiciada y exigida por la Adm., al haber quedado
extinguido su derecho material a la persecución y sanción (ius puniendi) de las conductas tipificadas
legalmente como infracciones.

Si en el trámite de Actuaciones Previas, el órgano competente para iniciar el expediente considera

que han transcurrido los plazos de prescripción de la infracción, deberá dictar acuerdo en el que
considere improcedente la iniciación del procedimiento sancionador.

Si la apreciación de la prescripción se produce una vez iniciado el procedimiento, será el instructor el

que resolverá la finalización del procedimiento con archivo de las actuaciones. Esta decisión deberá
notificarse al inculpado en el expediente.

3. Por producirse la caducidad del mismo

La caducidad actúa sobre el procedimiento, de manera que el ordenamiento impone a la Adm. unos
plazos máximos para tramitar los expedientes sancionadores, transcurridos los cuales ya no puede
imponer sanción alguna al inculpado. Se encuentra regulada en los arts. 21 y 25 LPACAP.

El cómputo del plazo se inicia en la fecha del Acuerdo de iniciación y finaliza en la fecha en que se
produzca la notificación al interesado de la resolución final.

Plazo: Será el que fije la norma reguladora del procedimiento, que no podrá exceder de 6 meses,
salvo que lo establezca una norma con rango de ley o el Derecho de la UE. Si la norma reguladora
del procedimiento no lo establece, será de 3 meses.

Si transcurre el plazo de caducidad, deberá dictarse una resolución que así lo declare, y ordenara el
archivo de las actuaciones, pero teniendo en cuenta que:
a) Si es posible iniciar un nuevo procedimiento por no haber prescrito la infracción, podrán
incorporarse los actos y trámites cuyo contenido se hubiese mantenido igual de no haber
caducado, pero necesariamente deberá darse trámite de alegaciones, proposición de prueba
y audiencia al interesado.
b) Podrá no aplicarse la caducidad si la cuestión suscitada afecta al interés general o es
conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

La Jurisprudencia del TS ha considerado que, una vez transcurrido el plazo establecido, la caducidad
opera ope legis, debiendo apreciarse de oficio, sin tener que ser alegada por el interesado → si se
dicta una resolución sancionadora una vez transcurrido el plazo de caducidad, podrá ser declarada
nula en vía de recurso.
El plazo de caducidad se interrumpirá:
1. Cuando se encuentre paralizado por causa imputable al interesado.
2. En los supuestos previstos en el art. 22 LPACAP: causas de suspensión del plazo máximo
para resolver.

4. Por el reconocimiento de la responsabilidad y/o pago voluntario de la sanción

Consiste en la posibilidad, una vez iniciada la tramitación del expediente, que el inculpado reconozca
su resp. en la comisión de la infracción: “Iniciado un proced. sancionador, si el infractor reconoce su
responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento, con la imposición de la sanción que proceda”.

Presupuesto necesario es la existencia del Acuerdo de iniciación, de manera que el inculpado

conozca los hechos considerados ilícitos, el precepto legal vulnerado y la sanción que podría
corresponderle → contenido necesario del Acuerdo de iniciación es indicar “la posibilidad de que el
presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos
en el artículo 85.” (art. 64.2,d) LPACAP).

Debe producirse antes de que se emita la resolución final del procedimiento.

Efectos:
1. Exonera a la Adm. de su obligación de probar los hechos voluntariamente admitidos.
2. “Se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda”.

En el caso de que se trate de una sanción pecuniaria, “el pago voluntario por el presunto
responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del proced.,
salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización
por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción”.

Para que sea posible este segundo supuesto, el importe de la sanción debe estar determinado e
individualizado en el Acuerdo de iniciación, y el pago debe ser total (no cabe aplazamientos o
fraccionamientos).

Reducción del importe de la sanción: en ambos casos, “el órgano competente para resolver aplicará
reducciones de, al menos, el 20% sobre el importe de la sanción propuesta, siendo estos
acumulables entre sí.” Este porcentaje de reducción podrá ser incrementado regularmente.

Condiciones:
1. Estas reducciones deben estar determinadas en la notificación de iniciación del proced.
2. Su efectividad estará condicionada al desestimiento o renuncia de cualquier acción o recurso
en vía administrativa contra la sanción.
Una vez realizado el pago, es innecesaria la Resolución final, pues sería suficiente con un Acuerdo
en el que se decida el archivo del expediente.

5. Por las circunstancias previstas en el art. 89.1 LPACAP

“El órgano instructor resolverá la finalización del proced., con archivo de las actuaciones, sin que sea
necesaria la formulación de la propuesta de resolución, cuando en la instrucción del proced. se
ponga de manifiesto que concurre alguna de las siguientes circunstancias:
a) La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.
b) Cuando los hechos no resulten acreditados.
c) Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción administrativa.
d) Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas responsables o
bien aparezcan exentos de responsabilidad.
e) Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infracción.”
 6. Terminación ordinaria del exped. sancionador mediante la resol. definitiva del mismo
Dictar una Resolución es la forma normal o usual de poner fin al proced. adm. sancionador (art. 84.1
LPACAP), y debe emanar del órgano que tenga expresamente atribuida la potestad sancionadora: “El
ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan
expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.”, art. 26.2 LRJSP.

En el Acuerdo de iniciación ya debe indicarse el “Órgano competente para la resolución del proced. y
norma que le atribuya tal competencia” (art. 64.2,d) LPACAP). No todas las sanciones las pone el
mismo órgano, debe haber una norma que determine cuál es el componente, si no viene en la
sectorial, debemos ir a la general.

La indicación del órgano competente en la Resolución, nos permite:

- apreciar una posible incompetencia de cara a una eventual impugnación.
- determinar si agota o no la vía administrativa a efectos de ulteriores recursos adm.

El art. 35.1 LPACAP establece el deber de motivación: serán motivados, con sucinta referencia de
hechos y fundamentos de derecho, entre otros actos, “Las propuestas de resolución en los proced.
de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan proced. de carácter sancionador o de
responsabilidad patrimonial”. Toda resolución administrativa debe estar fundamentada, para que no
se trate de un acto arbitrario. En el ámbito sancionador tiene bastante carácter discrecional porque
hay muchas cosas que valorar, una vez se llega a la determinación de que esa persona debe ser
sancionada dentro de unos márgenes, debiendo concluir con una cantidad según unas circunstancias
a tener en cuenta, recogidas en la ley. Estamos tomando decisiones que perjudican a los ciudadanos
y hay margen de discrecionalidad por eso es importante fundamentarlo (se puede recurrir por
indefensión y falta a la congruencia).

Con carácter general, el art. 88 LPACAP, en su apart. 3, exige que las Resoluciones contengan la
decisión adoptada y, en su apart. 1, que decida “todas las cuestiones planteadas por los interesados
y aquellas otras derivadas del mismo” (deber de congruencia).

Por otro lado, el art. 90.1 LPACAP indica las especialidades de las resoluciones sancionadoras: “La
resolución incluirá la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los
fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas
responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien
la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad”.

Por tanto, el contenido de la Resolución, deberá ser:

1. Fundamentación fáctica (hechos)
Constituyen los Antecedentes:
- Descripción de los trámites procesales realizados.
- Relato de los hechos sucedidos que motivaron la incoación del expediente y los que se han
podido incorporar posteriormente, siendo conveniente que se indiquen los que se consideran
probados (a semejanza de los pronunciamientos judiciales penales). Sobretodo los que han
sido probados.

2. Fundamentos de derecho
Supone la calificación jurídica de los hechos objeto del expediente (principio de tipicidad): qué
infracción se ha cometido y si es leve, grave o muy grave.

El órgano decisor está vinculado por los hechos relatados y declarados probados, pero no por la
calificación jurídica de los mismos que haya hecho el instructor, pero si considera que revisten más
gravedad, se debe notificar nuevamente al inculpado para que pueda presentar nuevas alegaciones
en el plazo de 15 días.

En función de las circunstancias concurrentes (atenuantes o agravantes) se determinará el tipo e

importe de la sanción a imponer (art. 29 LPACAP apart. 2 y 3, dentro principio de proporcionalidad,
son las circunstancias comunes, en cada materia se pueden determinar otras).

3. Parte dispositiva (decisión)

El art. 88.5 LPACAP impone al Adm. la obligación de resolver en todo caso → no puede dejar de
hacerlo so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso.
Se empieza diciendo: acuerdo o resuelvo.

La decisión podrá ser:

a) Sancionadora si concurre el presupuesto de tipicidad del hecho y culpabilidad del inculpado.
- Deberá concretar el tipo de sanción que se impone, la cantidad (si es pecuniaria), la
duración (caso de suspensión u otras) y modo de cumplirla (forma de pago, lugar...).
- También puede exigir la reposición a su estado originario de la situación alterada por
la infracción (restitutio in integrum) y la indemnización por los daños y perjuicios
causados si la cuantía se ha determinado en el procedimiento (arts. 28.2 LRJSP y
90.4 LPACAP).

b) Declarativa de no existencia de responsabilidad administrativa: falta de tipicidad de los

hechos, falta de prueba de los hechos, falta de culpabilidad del presunto responsable... →
apreciara la absolución del inculpado y levantará las medidas provisionales si se hubiesen
adoptado durante el procedimiento.

c) Nulidad parcial de las actuaciones, si el órgano resolutorio aprecia la existencia de

irregularidades en la tramitación que puedan ocasionar indefensión al inculpado → declarará
la nulidad de esas actuaciones y ordenará que el expediente se retrotraiga al momento en
que se produjeron, con indicación de los trámites que se mantienen en virtud del principio de
conservación recogido en el art. 51 LPACAP.

La regla general es que los actos adm. son inmediatamente ejecutivos, pero en materia sancionadora
se produce la excepción: la resolución sancionadora únicamente será ejecutiva cuando el acto haya
adquirido firmeza (art. 98.1,b) LPACAP), por no ser susceptible de ulterior recurso adm. o haber
dejado transcurrir el plazo para ello.

Al final de la resolución se debe informar al sancionado si la misma agota o no la vía adm. (el art. 114
LPACAP enumera las resoluciones que ponen fin a la vía adm.) y de los medios de impugnación de
la Resolución (lo que ha venido en llamarse “pie de recurso”, se informa del tema de recurso y se
debe poner siempre): las resoluciones, “expresarán, además, los recursos que contra la misma
procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para
interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen
oportuno”. Si no hay pie de recurso la notificación es defectuosa pero no quiere decir que no valga,
habrá que informarle de los recursos que puede interponer.

- Recurso ordinario contra las resoluciones que no han agotado la vía administrativa y resuelve
el superior jerárquico: recurso de alzada, estos agotan directamente la vía administrativa. En
este momento puedes hacer 2 cosas: (1) irte a la vía contenciosa en el plazo de 2 meses o
(2) recurso potestativo de reposición en el plazo de 1 mes.
- Si la persona al presentar el recurso lo denomina incorrectamente, se le da el trámite que
corresponda a ese recurso.