美国退缩的代价 6park.com
华盛顿为何必须摒弃孤立主义、拥抱主导地位 6park.com
【作者】[美]米奇.麦康奈尔【来源】[美]《外交事务》杂志 【编译】真者 6park.com
当特朗普开始他的第二个总统任期时，他将继承一个比他四年前离开时更加敌视美国利益的世界。中国已经加紧努力，在全球范围内扩大其军事、政治和经济影响力。俄罗斯正在乌克兰进行一场残酷而非法的战争。伊朗摧毁以色列、称霸中东并发展核武器能力的行动仍在继续。美国的这三个对手，加上朝鲜，现在比以往任何时候都更加紧密地合作，以破坏近一个世纪以来支撑西方和平与繁荣的以美国为首的秩序。 6park.com
拜登政府试图通过接触和调和来应对这些威胁。但是，今天的复仇大国并不寻求与现有国际秩序更深入地融合；他们拒绝接受现有国际秩序的基础。他们从美国的软弱中汲取力量，其霸权欲望与日俱增。 6park.com
华盛顿的许多人都承认这种威胁，但却用它来为现有的国内政策优先事项开释，而这些优先事项与正在进行的系统性竞争没啥关系。他们对大国竞争的现实口惠而实不至，却回避了对这种竞争所实际依赖的硬实力的投资。这些错误假设的代价已经显而易见。但是，对拜登四年的疲软作出的反应绝不能是今后四年的关闭锁国。 6park.com
尽管与中国和俄罗斯的竞争是全球性的挑战，但特朗普无疑会听到一些人说他应该优先考虑单一地区，而降低美国在其他地区的利益和承诺。这些人中的大多数会主张以牺牲欧洲或中东的利益为代价来关注亚洲。无论是沉溺于 “美国要塞”幻想的孤立主义保守派，还是误以为国际主义本身就是目的的进步自由派，都普遍存在这种想法。面对俄罗斯在欧洲的侵略，右派已经退缩了，而左派则表现出对威慑伊朗和支持以色列的长期过敏。两个阵营都没有致力于保持军事优势或维持对后起之秀的势力抗衡所需的联盟。如果美国继续退缩，它的敌人将非常乐意填补空白。 6park.com
特朗普明智的做法是将其外交政策建立在美国领导力的持久基石之上：硬实力。为了扭转对军事力量的忽视，他的政府必须承诺大幅持续增加国防开支，对国防工业基础进行几代人的投资，并进行紧急改革，以加快美国发展新军事能力的步伐，并扩大让盟国和合作伙伴获得这些能力的机会。 6park.com
在采取这些措施时，政府将面临共和党内部要求放弃美国主导地位的呼声。政府必须拒绝这些呼声。假装美国可以一次只关注一个地区威胁，假装美国的信誉是可以分割的，假装美国可以把遥远的混乱视为无关紧要而置之不理，都是无视美国的全球利益和对手的全球图谋。那些只想管理美国衰落的人，不会让美国再次变得伟大。 6park.com
错误的选择 6park.com
中国对美国利益构成了最严峻的长期挑战。但是，尽管历届总统都承认这一现实，他们的实际政策却并不一致。政府甚至未能就与中国竞争的基本目标达成一致。这仅仅是一场生产更多小部件的竞赛吗？是销售更多美国大豆、半导体、太阳能电池板和电动汽车的机会？还是一场关于国际秩序未来的较量？特朗普政府必须认识到这场地缘政治斗争的严重性，并进行相应的投资。 6park.com
在此过程中，政府绝不能重蹈奥巴马总统所谓的 “亚洲中枢”的覆辙。奥巴马政府未能以对美国军事力量的充分投资来支持其政策。它颠倒了战略与预算之间的传统关系，为了削减而削减，放弃了长达数十年的 “同时打两场战争”兵力规划。2011年两党达成的《预算控制法案》加剧了这一错误，并损害了军事战备状态。 6park.com
亚洲的合作伙伴逐渐明白了 “亚洲中枢”对他们的意义：他们将从美国日益缩小的注意力和能力中分得更大的一块蛋糕。欧洲的伙伴则不乐意看到华盛顿忽视俄罗斯的威胁。认为乌克兰问题分散了印度洋-太平洋地区注意力的共和党人应该回想一下，上一次当一位总统试图通过从另一个地区撤军来重新确定一个地区的优先次序时发生了什么。在中东，奥巴马过早地从伊拉克撤军给伊朗和 “伊斯兰国”（又称 “ISIS”）留下了填补空白的机会，随之而来的混乱让华盛顿疲于奔命数年。到了2014年，奥巴马努力完成亚洲中枢计划，在中东问题上犹豫不决，未能执行自己对叙利亚使用化学武器画下的 “红线”，俄罗斯总统普京入侵乌克兰东部并夺取了克里米亚。 6park.com
要与中国抗衡，特朗普就必须拒绝接受短视的建议，即通过放弃乌克兰来优先应对这一挑战。俄罗斯的胜利不仅会损害美国在欧洲安全中的利益，增加美国在欧洲的军事需求，还会加剧来自中国、伊朗和朝鲜的威胁。事实上，面对普京的侵略，美国的犹豫不决已经使这些相互关联的挑战变得更加严峻。在2008年，小布什政府未能对普京入侵格鲁吉亚做出有力回应，错失了将俄罗斯的侵略扼杀在萌芽状态的良机。奥巴马与俄罗斯的 “重启”关系加倍了这一误判，扼杀了西方对俄罗斯侵略做出一致反应的希望。为了进行军备控制谈判，他使出了浑身解数，而普京却越发胆大妄为。奥巴马对2014年入侵乌克兰的反应不温不火，延续了这种软弱。 6park.com
特朗普推翻了奥巴马政府对援助乌克兰的限制，并授权向基辅转让致命武器，这值得称赞。在特朗普首届政府执政期间，美国对俄罗斯的盟友叙利亚动用武力，终于执行了禁止化学武器的红线，击毙了数百名威胁驻叙美军的俄罗斯雇佣兵，并增加了美国的能源生产，以应对俄罗斯将其石油和天然气储备武器化的行为。但特朗普有时会通过言行破坏这些强硬政策。他讨好普京，对待盟友和联盟承诺反复无常，有时甚至充满敌意，2019年他还扣留了4亿美元的乌克兰安全援助。这些公开事件让人怀疑美国是否致力于抵制俄罗斯的侵略，即使美国真的这样做了。 6park.com
尽管拜登在竞选时对俄罗斯发表了强硬言论，但他与克里姆林宫的缓和政策却与奥巴马的重启政策相似。拜登在2021年上任后立即签署了《新削减战略武器条约》（New START）的五年延期协议，放弃了本可以用来谈判达成更好协议的对俄影响力，并在中国和朝鲜的核威胁日益加剧时束缚了美国的手脚。同年6月，他还拒绝向乌克兰提供重要的安全援助。8月，他监督了美国灾难性地从阿富汗撤军，这无疑鼓励了俄罗斯进一步试探美国决心的极限。拜登政府显然相信普京的帝国野心可以通过军备控制和美国的克制来管理控制，这与右翼孤立主义者错误地迁就俄罗斯并无二致。 6park.com
由于普京显然会全面入侵乌克兰，我敦促拜登向乌克兰提供有意义的致命武器援助，并扩大美国在欧洲的军事足迹。但总统拒绝了。即使在入侵发生后，拜登政府对乌克兰的援助也一直处于犹豫不决、不必要的限制和无休止的斟酌之中。这些延误一再将主动权拱手让给莫斯科，削弱了美国援助的效力，延长了冲突的时间，削弱了基辅的谈判筹码。拜登政府政策的弱点被一些共和党人反对支持乌克兰的狂热关注所淹没。他们错误的反对意见推迟了 “国家安全补充法案 ”的通过，但当筹码用尽时，参议院共和党人以压倒性多数支持了该法案，众议院的许多共和党人也表示支持。国会于 2024年4月通过了补充法案。没有一位投票支持乌克兰的共和党议员在初选中落败。 6park.com
尽管对拜登的做法有正当的疑虑，但大多数我的共和党同事都认为支持乌克兰是对美国国家安全的投资。他们认识到，大部分资金都流向了美国国防工业基地或军方，而这种仅占年度国防预算一小部分的安全援助正在帮助乌克兰削弱一个共同对手的军事力量。但还需要做更多的工作。目前，普京对本国人民的苦难无动于衷，这使他得以提高俄国国防工业向乌克兰输送武器和士兵的能力。他是否有能力一直这样做下去值得怀疑；但只有西方放弃了乌克兰，俄罗斯的胜利才不可避免。 6park.com
盟国优势 6park.com
特朗普将听到一些新孤立主义者的言论，他们贬低美国盟友对美国繁荣的重要性，忽视美国在关键地区对骑墙者的信誉需求，误解美军威慑或打赢遥远冲突的基本要求。他们的论点忽略了这样一个事实，即敌人也有投票权，他们可能决定在多条战线上同时与美国对抗，此时盟友变得比以往任何时候都更有价值。 6park.com
在欧洲，特朗普将发现令人鼓舞的进展。在国防预算大幅增加之后，美国在欧洲大陆的盟国现在的国防开支比一年前增加了18%，增幅远远超过美国。超过三分之二的北约成员国现在已经达到或超过了联盟规定的国防开支至少占国内生产总值2%的目标。这一进步并非毫无例外。面对俄罗斯、中国和伊朗的影响，西方最明显的弱点之一就是匈牙利对这些国家的自我否定式的顺从。 6park.com
但除了这个喧闹的例外，特朗普呼吁美国的欧洲盟国更认真地对待硬实力和负担分担问题，这一点美国的欧洲盟国并没有忽视。北约盟国也在购买美国货，自2022年1月以来，它们已订购了超过1850亿美元的现代美国武器系统。但特朗普鼓励盟国做得更多是正确的。在下一次北约峰会上，盟国应将国防开支目标提高到国内生产总值的3%，并承诺相应增加基础预算。 6park.com
对于那些呼吁特朗普放弃欧洲的人来说，最不方便的事实是，欧洲盟国认识到中国与俄罗斯之间的联系日益紧密，并越来越将中国视为 “系统性对手”。欧盟委员会主席冯德莱恩在2023年访问菲律宾时指出，“欧洲的安全和印度洋-太平洋的安全是不可分割的”。美国在亚洲的盟友也有同样的理解。正如萧碧琴在2023年担任台湾驻华盛顿代表时所说，“乌克兰的生存就是台湾的生存”。 6park.com
“亚洲优先”一派不愿欢迎欧洲盟友的进步，这一点很奇怪。他们忽视了与盟国合作应对中国对共同利益的威胁这一显著需求，令人怀疑他们是否真的有兴趣与中国抗衡。有些人甚至把对抗中国的需要作为美国在其他地方放弃领导权的理由，认为 “亚洲优先”只是潜在孤立主义的借口。 6park.com
这些批评者忽视了中国和俄罗斯日益增长的战略一致性、俄罗斯自身在亚洲的影响力（包括其日益强大的太平洋舰队），以及美国与这两个大国的竞争是全球性的这一不可回避的现实。例如，在中东地区，俄罗斯多年来通过干预叙利亚和与伊朗合作损害了美国的利益。普京在乌克兰使用伊朗攻击型无人机本不足为奇：西方国家早前未能站出来共同对抗伊朗，这使其成为中国和俄罗斯更强大的合作伙伴。除了拥抱伊朗，两国还寻求深化与美国在该地区的传统合作伙伴的关系。 6park.com
多年来，中国一直试图挑拨美国与其合作伙伴之间的关系。可悲的是，“亚洲优先”的这帮人如此明显地落入了北京的圈套，就像前几届政府背弃中东盟友一样，它们为中国在这一关键地区的影响力打开了大门。 6park.com
硬实力的空窗期 6park.com
美国政府每年在国防上花费近9000亿美元，但考虑到联邦支出总额、美国面临的挑战、美国的全球军事需求以及硬实力投资的回报，这远远不够。预计到2025年，国防开支将占联邦开支的12.8%，低于用于偿还国债利息的份额。而且，每年国防预算中用于武器以外的支出的比例都在增加；现在有近45%的国防预算用于支付工资和福利。 6park.com
形势严峻。根据美国企业研究所（American Enterprise Institute）的估算，中国每年的军费开支为7110亿美元，其中正确地包含了中国太空计划和海岸警卫队的准军事功能。2024年3月，中国官员宣布将国防开支增加7.2%。相比之下，拜登政府年复一年地要求削减军费开支的实际金额。如果国防预算连通货膨胀都跟不上，华盛顿又如何能应对中国的 “步步紧逼”呢？ 6park.com
此外，由于中国的近期军事目标是在印度洋-太平洋地区抗衡美国，因此与美国不同，中国主要需要将资源分配到自己的后院。全球力量投射的要求必然会使美国的国防开支大大缩水。尽管两党承认美国在亚洲的利益是值得欢迎的，但如果美国的政客们不愿意投资于支持美国承诺所必需的能力，那么他们访问台北或对中国说强硬的话就是鲁莽的。 6park.com
美国需要一支能够同时应对多种日益协调的威胁的军队。如果没有这样的军队，总统很可能会犹豫不决，将有限的资源用在一个威胁上而牺牲其他威胁，从而将主动权或胜利拱手让给对手。美国必须恢复以战略为依据的预算，以及设想同时进行多场战争的部队规划结构。 6park.com
然而，多年来，国会中反对军费开支的人荒谬地坚持国防开支的增长与非国防自由支配开支的增长必须持平，将军事力量作为小型政治项目的人质。与此同时，国内强制支出激增，而绕过年度两党拨款程序的大规模支出，如具有讽刺意味的《通货膨胀削减法案》，却没有一分钱用于国防。 6park.com
两边政治派别的孤立主义者都在不知不觉中证实了这一人为现象，他们兜售这样的谎言：军事优势成本太高甚至具有挑衅性，美国必须接受衰落是不可避免的，甚至影响力减弱的影响也不会那么糟糕。越来越忘记过去的历史，想要 “脱钩”、“从后方领导 ”和 “硬性优先”---等同于失败主义。美国的安全与繁荣植根于军事优势。维护这种决定性的优势代价高昂，但忽视这种优势的代价则要高得多。 6park.com
从美国过去的国防开支水平可以看出今天的需求。第二次世界大战期间，美国国防开支占国内生产总值的37%。朝鲜战争期间，国防开支达到13.8%。在越战最激烈的1968年，国防开支占GDP的9.1%。国防开支占GDP的比例，从卡特执政时期的4.5%，到里根总统执政期间时峰值的6%。2023年，美国的国防开支将占国内生产总值的3%。 6park.com
在美国放弃硬实力的这段时间里，中国和俄罗斯对不对称能力进行了投资，以抵消美国的军事优势。如今，中俄两国在许多领域的武器装备都超过了美国，其产量也超过了美国。更不用说它们在从导弹到水面舰艇等关键平台上的数量优势了。量变本身就有质变。此外，正如以色列和乌克兰的弹药消耗率所显示的那样，未来战争的持续时间可能更长，所需的弹药也可能比决策者所假设的要多得多。美国的库存不足以满足这种需求。多年来，各军兵种一直舍弃弹药，转而使用新的武器系统和平台。这并不是要贬低对主要武器系统进行现代化改造的必要性，而是要强调，国防预算不足所带来的有害权衡。 6park.com
如果美国发现自己在遥远的战区卷入冲突，它也将难以为自己的部队提供补给。中国就打算争夺美国的后勤补给线。这一现实，再加上在世界不同地区同时受到挑战的可能性，不仅要求建立更大的平台和弹药库存。它还要求确保在多个战区预先部署这些能力。这反过来又要求确保基地、准入和飞越权--这是加强美国全球联盟的另一个理由。 6park.com
在共和党人的努力下，国家安全补充预算包括了必要的投资，以扩大远程弹药和拦截器所需的固体火箭发动机等关键项目的生产能力。但是，我与参议院拨款委员会副主席苏珊.柯林斯（Susan Collins）为扩大这一投资而做出的努力超出了拜登政府的要求，这与我们每年为增加整体国防开支而争取两党支持的活动面临着同样的困难。在2023财年，国会共和党人克服了民主党人对国防和非国防自由支配开支持平的坚持。这是朝着正确方向迈出的一步，但民主党人需要永远放弃这种错误的执着。美国国家安全的需求不是政治讨价还价的筹码。 6park.com
要在这方面取得进展，首先要切实增加国防开支。2018年，国防战略委员会（Commission on the National Defense Strategy）--一个由国会成立的两党国防专家小组--强调，要保持美国的军事优势，国防预算就必须持续实际增长3%至5%。到2024年，该委员会注意到日益恶化的威胁，将这一范围称为 “最低限度”，并主张预算要足够大，以 “支持与冷战时期美国国家努力相称的努力”。 6park.com
特朗普政府必须重视委员会的警告。为了支付增加的国防预算，它应该砍掉奢侈的非国防自由支配支出，并解决不可持续的、造成赤字的强制性福利支出问题。政府还应改革过于繁琐的经济监管环境，以更高的增长和收入来抵消这些拖累。 6park.com
民主的武库 6park.com
与此同时，美国必须对其萎缩的国防工业基础加以照顾。五角大楼、国会和工业界都应该为国防工业基地的颓势承担责任。国防部和国会向工业界发出的需求信号并不一致，这阻碍了企业投资扩大生产能力和建立弹性供应链。要解决这个问题，政府必须提交足以满足美国真正军事需求的国防预算申请。国会必须按时通过拨款法案。否则，由此产生的 “持续决议”--维持联邦政府资金的临时措施--会拖延合同并禁止新项目的启动。 6park.com
国会已授权五角大楼签署多年采购合同--这限制了年度拨款程序有时造成的某些关键弹药的不确定性。这种方法和支持这种方法的资金都应扩展到其他远程弹药和导弹防御拦截器，因为这些弹药和拦截器的长期需求几乎是确定的。为了扩大生产能力，五角大楼还可以利用《国防生产法》（Defense Production Act），该法于1950年颁布，允许政府优先考虑并引导资源用于国防物资的生产。遗憾的是，最近几届政府都将这一权力用于与国家安全无关的目的。例如，拜登就曾将其用于生产太阳能电池板。现在是时候将 “国防”重新纳入《国防生产法》了。 6park.com
但是，产业界不能只是等待政府投资。我很同情企业对迟缓的联邦官僚机构和前后不一的国会的不满，但这只是在一定程度上。私营部门的领导人应该清楚地认识到，对防空和导弹拦截器、远程弹药和其他关键武器的需求正在稳步上升，而且不可能在短期内减少。需求是不可避免的。工业界应积极满足这一需求。特朗普应该让五角大楼和国防工业意识到采取行动的必要性。 6park.com
官僚主义也扼杀了创新，即使其军事用途显而易见。国防部的 “复制者计划”（Replicator Initiative）值得称赞，该计划旨在加速新兴军事技术的采用，但创建一个全新的采购流程会引发一个问题：为什么五角大楼不修复现有流程？国防部必须想出办法尽快采用和整合颠覆性技术，否则军方将发现自己将成为对手更智能、更便宜、更自主的无人系统的被打击者，而对手的发展速度比官僚机构的发展速度还要快。 6park.com
仅仅是武器的合同签订过程--更不用说实际建造了--就慢得令人难以置信。对于造价超过 1亿美元的武器系统，从发布最终招标到授予合同平均需要10个多月的时间。对外军售的进展速度则更慢：美国的合作伙伴平均需要18个月的时间才能拿到合同规定的美国武器。拜登政府曾半心半意地试图改革对外军售程序，但提高其效率必须成为国防部长和国务卿的共同优先事项。如果美国自身的低效--或国会中少数派的反对--使脆弱的盟国不敢购买美国的武器，那么民主的武器库就不会持久。 6park.com
特朗普政府应考虑大幅简化常用弹药的流程，或先发制人地建立出口库存。军方还应考虑维持更大规模的武器储备，以便在危机时刻更方便地与盟友和合作伙伴共享。一旦开始交火，建立生产能力的时间就已经过去了。 6park.com
为了建立一个由能够无缝协作的尖端部队组成的盟军联盟，美国还必须愿意分享更多的技术。美国与澳大利亚和英国的安全伙伴关系 “奥库斯”（AUKUS）可以成为与其他值得信赖的盟国和伙伴加强技术共享的典范。国防技术转让并不是一种慈善行为；它越来越多地成为一条双行道，澳大利亚、芬兰、以色列、日本、挪威、韩国和瑞典等盟国都带来了尖端能力。美国应扩大与盟国的合作生产，鼓励盟国生产具有互操作性的能力，从而降低成本，巩固库存，提高供应链的弹性，增强与中国竞争的集体能力。 6park.com
经济因素 6park.com
单靠美国自己与中国竞争是愚蠢的。美国的盟友和合作伙伴在全球经济中占有重要份额。在国内复制他们所有的供应链是根本无法承受的。 6park.com
奥巴马与美国在亚洲的盟友就跨太平洋伙伴关系（TPP）进行谈判，功不可没。我并不后悔与他合作克服国会中民主党保护主义分子的反对。除了降低贸易壁垒和扩大美国公司的市场准入外，该协议还旨在为世界关键地区的国际贸易制定有利的规则。拟议协议的缔约方占全球经济的40%。但特朗普政府和拜登政府并没有加强和利用西方经济体的力量，而是有时主动激怒它们，包括征收关税，这导致美国与盟友的关系紧张，并考验了美国消费者的耐心。这种退让是向中国发出邀请，以牺牲美国为代价扩大其在亚洲的经济影响力。 6park.com
有大量证据表明，20世纪90年代全球主义的乐观主义是没有根据的。欢迎中国和俄罗斯加入世界贸易组织并没有改变它们的政府或经济，至少没有以有利于自由世界的方式改变。相反，这两个国家都利用并破坏了这一机构和其他国际经济机构。我对国际贸易的弊端并不天真，但毫无疑问，自由市场和自由贸易是美国繁荣的主要原因。这就是为什么美国和志同道合的自由市场经济体必须共同努力改革国际贸易体系，以保护美国利益免受掠夺性贸易行为的侵害——而不是完全放弃该体系。如果没有美国在这方面的领导，北京将能够按照自己的条件改写贸易规则，这一点毋庸置疑。 6park.com
尽管军事主导地位的减弱是国家安全最明显的障碍，但美国也不能忽视外援的作用。作为负责外援的参议院拨款委员会前主席，我非常重视詹姆斯·马蒂斯在担任美国中央司令部负责人时的告诫，即如果国会在外交和外援方面有所不足，他就“需要购买更多弹药”。不幸的是，这些重要的美国权力工具正日益脱离美国的战略利益。现在是时候更慎重地将外援融入大国竞争了——例如，与盟友合作，提出对中国一带一路倡议的可靠替代方案。 6park.com
没有时间闭关自守 6park.com
1934年1月，爱达荷州共和党参议员、直言不讳的孤立主义者威廉·博拉（William Borah）在纽约外交关系委员会会议上发表讲话。博拉认为，由于第一次世界大战结束后 15年内一直处于和平状态，全球军费开支过高。他坚持认为，欧洲列强之间的紧张关系无法由局外人解决：“我敢说，美国要花很长时间才有必要或有理由参与对外战争。” 6park.com
当然，到20世纪30年代末，纳粹对欧洲的征服使美国舆论发生了巨大转变，不再相信博拉的孤立主义白日梦。到1940年5月，当德国军队入侵法国时，94%的美国人支持对国防进行任何必要的投资。到6月，超过70%的人支持征兵。 6park.com
美国在二战期间看到了曙光。但是，它是否必须看见一个亲密盟友再被征服，才能将迟来的注意力转向国防需求？孤立于世界在今天并不比二战前夕更好。事实上，今天，面对比轴心国更强大的相关威胁，不坚持美国的主导地位将比85年前拒绝承担这一责任更加荒谬。上一次，天真地放弃国防需求，使得在短时间内恢复民主武器库变得非常困难。正如时任海军作战部长的哈罗德·斯塔克上将（Harold Stark）在1940年所说的那样，“美元买不到昨天。” 6park.com
美国迫切需要就硬实力在美国外交政策中的核心地位达成两党共识。这一事实必须超越左翼对空洞的国际主义的信仰和右翼对孤立和衰落的幻想。现在是恢复美国硬实力的时候了。 6park.com
作者米奇.麦康奈尔是肯塔基州参议员，2007年至2024年担任美国参议院共和党领袖。 6park.com
本文于2024年12月16日发表在《外交事务》杂志
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